第三章 公共政策

　　現(xiàn)代公共政策是政府公共管理的重要職能，是公共管理的主要組成部分之一。公共政策是政府與社會相連接的主要紐帶。政府部門正是通過一系列的公共政策，實(shí)現(xiàn)對社會、經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展導(dǎo)向以及各項(xiàng)事務(wù)的管理，塑造良好的社會、經(jīng)濟(jì)和政治秩序。政府作為權(quán)威性的社會公共權(quán)力主體，對社會公共事務(wù)管理的主要手段和方式是公共政策。換言之，公共政策是政府管理國家和社會公共事務(wù)的主要手段。我們要關(guān)心的不僅是政府所要推行的政策，還有政府為什么要推行這些政策，以及這些政策的后果是什么。

　　1.概念與特征

　　公共政策是指社會公共權(quán)威為解決公共問題所做出的正式的決定或安排。通常，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，可以表現(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案、程序等形式。公共政策的基本的界定包含著如下的內(nèi)涵：

　?、僦贫ü舱叩闹黧w是擁有合法性的權(quán)威組織包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門。

　?、谥贫ü舱叩哪康氖菫榱私鉀Q社會公共問題，歸根結(jié)底是為了解決公共資源或社會公共利益的分配問題。

　?、凵婕肮操Y源分配的公共政策表現(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案等形式，它是非私人物品（價(jià)值）的權(quán)威性分配方案。政策不僅具有符號特征，而且是一個(gè)行為過程。

　　公共政策來源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，社會問題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會普遍關(guān)注的問題，因此，公共政策所要解決的是大多數(shù)人所面臨的問題，以公共利益為其價(jià)值取向。公共問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。

　　公共政策的特征體現(xiàn)為：權(quán)威性、階級性、普遍性、層次性與豐富性。

　　公共政策的基本功能為：

　　導(dǎo)向與管制功能。公共政策通過其所具有的特定的強(qiáng)制性的規(guī)范，具有對社會公眾的行為和社會發(fā)展的引導(dǎo)與管制作用。

　　調(diào)節(jié)功能。公共政策對包含于社會公共問題中的各種利益矛盾具有調(diào)節(jié)和控制的作用。

　　分配功能。公共政策能將社會的公共利益按一定的標(biāo)準(zhǔn)對一定的對象進(jìn)行分割，對社會公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。

　　2.公共政策的主要類型

　?。?）黨的政策  黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治的領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)推薦重要干部。黨對國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式：使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵?。將黨的政策變成國家公共意志的法定程序有三種：

　　①中共中央與國家機(jī)構(gòu)聯(lián)名發(fā)布政策方案。

　?、谥泄仓醒胩岢稣邉?chuàng)議，國家機(jī)構(gòu)據(jù)此制定具體的政策方案，并按照法定程序通過。

　　③政府決策以黨提出的政策原則為依據(jù)。

　　（2）人大決策  全國人大及其常委會行使憲法明確列舉的決定權(quán)的那些行為。人大及其常委會行使憲法明確列舉的人事任免權(quán)的行為。人大及常委會行使憲法明確列舉的監(jiān)督權(quán)的行為。

　　（3）行政決策  行政決策作為公共政策出現(xiàn)的主要形式：

　?、傩姓ㄒ?guī)。

　?、谛姓胧?。

　?、鄄块T規(guī)章。

　?、艿胤叫砸?guī)章。

　?、莸胤叫孕姓胧?、決議和命令。

　　3.政策與制度、法律的概念的關(guān)系

　　三者只能是部分地可相互替代，不能完全混同。制度和政策都是某種決策產(chǎn)物和某種規(guī)則，有重疊之處，不過卻是不同層次的決策產(chǎn)物。政策側(cè)重的是為某些目標(biāo)而采取的操作方式，作用是形成針對問題的可操作決策；作為規(guī)則的總稱，制度包含了作為操作規(guī)則的政策，不過，制度的內(nèi)涵比政策更廣。制度處于一種內(nèi)核的地位，而政策是制度的延伸，生長于制度的平臺上。法律可以理解成是制度及政策的一種形態(tài)。國家的根本制度可以通過憲法來顯示，政策也可以用法律的形式來顯示。但制度可以不以法律的形式體現(xiàn)，政策也不一定是法律。制度、政策與法律不一致的情況也會經(jīng)常出現(xiàn)。

　　4.影響公共政策的主要因素

　　（1）政治制度因素和政治文化因素  政治制度因素是影響公共政策的最主要因素，政治制度包括政體制度、國家結(jié)構(gòu)形式、議會制度、政黨制度、選舉制度、輿論控制制度、決策制度、政治文化。決策制度對公共政策影響最為直接。

　?。?）外部環(huán)境因素  外部環(huán)境因素：國際政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、國際生態(tài)系統(tǒng)、國際社會系統(tǒng)。

　　全球化描述的是相應(yīng)的一個(gè)發(fā)展進(jìn)程，這種發(fā)展的結(jié)果是民族國家與民族國家主權(quán)被跨國活動(dòng)主體的權(quán)力機(jī)構(gòu)、方針取向、認(rèn)同與網(wǎng)絡(luò)挖掉了基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)的世界社會中，沒有一個(gè)國家或集團(tuán)能夠與外界相互隔絕，各種不同形式的經(jīng)濟(jì)、文化、政治的相互碰撞是理所當(dāng)然的。

　　綠色壁壘指在國際貿(mào)易領(lǐng)域某些國家憑借科技優(yōu)勢，通過立法建立環(huán)保公約、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志等形式，對商品進(jìn)行準(zhǔn)入限制，實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義。因其具有名義上的合理性、形式上的合法性，將是主要的貿(mào)易壁壘。

　　WTO是指世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO），它是現(xiàn)今最重要的國際經(jīng)貿(mào)組織。WTO的運(yùn)作方式透過會員共識決定或票決之方式，決定WTO各協(xié)議規(guī)范之內(nèi)容及對各會員之權(quán)利義務(wù)，將多邊貿(mào)易體系予以法制化及組織化，各會員并據(jù)此制定與執(zhí)行其國內(nèi)貿(mào)易法規(guī)。此外，WTO為會員間討論如何建置經(jīng)貿(mào)規(guī)范之論壇，監(jiān)督會員執(zhí)行及遵守相關(guān)協(xié)議之規(guī)范，并協(xié)助會員進(jìn)行執(zhí)行協(xié)議之技術(shù)合作。世貿(mào)組織的基本職能有：管理和執(zhí)行共同構(gòu)成世貿(mào)組織的多邊及諸邊貿(mào)易協(xié)議；作為多邊貿(mào)易談判的講壇；尋求解決貿(mào)易爭端；監(jiān)督各成員貿(mào)易政策，并與其他同制訂全球經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)的國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

　　（3）內(nèi)部環(huán)境因素  經(jīng)濟(jì)制度、社會文化、利益集團(tuán)和大眾。

　　5.政府干預(yù)的必要性和失靈原因，為何需要社會力量的介入

　?。?）政府干預(yù)的必要性

　　①市場會失靈。

　?、诿耖g（社會）沒有解決自身問題的能力，社會成員總是陷入“囚徒困境”中無法自拔。

　?。?）社會力量介入的原因

　?、僬深A(yù)也可能成為問題，單純強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府力量的國家主義只會損害市場的功能。我們需要的是在政府和市場之間形成互補(bǔ)。而政府和市場的互補(bǔ)就需要一種中介力量，這就是社會，廣泛的社會參與是互動(dòng)的一方，也是處于中間節(jié)點(diǎn)上的一方；沒有社會的個(gè)人決策者是很難與政府互動(dòng)的；而沒有社會，政府也絕無這樣強(qiáng)大的理性能力實(shí)現(xiàn)公共利益。

　　②市場經(jīng)濟(jì)作為一種有效運(yùn)作的體制條件是法治。而法治的作用一是約束政府，二是約束經(jīng)濟(jì)人行為。

　　6.公共政策在行政管理中的作用

　　公共政策在整個(gè)行政管理過程中，具有重要的地位和作用：

　　①公共政策貫穿于行政管理的全過程和各個(gè)方面。

　　②公共政策是從行政管理目標(biāo)到結(jié)果的橋梁。

　　③公共政策是行政管理活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)。

　?、芄舱呤乾F(xiàn)代行政管理保持生機(jī)和活力的關(guān)鍵。

　　7.公共政策的制定、執(zhí)行與評估

　　目標(biāo)和方案是公共政策制定所必須具備的兩個(gè)基本要素。能否保證政策目標(biāo)的有效性取決于兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)正確；二是不同的參與者對政策目標(biāo)達(dá)成共識。為保證政策目標(biāo)的正確，政策目標(biāo)必須明確具體；政策目標(biāo)必須有效協(xié)調(diào)；政策目標(biāo)與手段必須統(tǒng)一。擬定方案的基本環(huán)節(jié)包括：設(shè)想、分析、初選、評定、淘汰等。公共政策制定的方法包括：特爾菲法、決策樹法、靈敏度分析法、成本效益分析法等。采用的技術(shù)主要是預(yù)測技術(shù)。

　　公共政策執(zhí)行是指把政策內(nèi)容付諸實(shí)施的過程。政策對象對政策執(zhí)行的接受行為，可分為三個(gè)層次：服從、認(rèn)同與內(nèi)化。服從是接受政策的最低層次；認(rèn)同是接受政策反應(yīng)的中間層次；內(nèi)化是接受政策的最高層次，它表現(xiàn)為對政策內(nèi)容及其意義有準(zhǔn)確而深刻的理解，并內(nèi)化為自覺行動(dòng)。組織者對政策執(zhí)行過程應(yīng)加以控制。這種控制表現(xiàn)為一是政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)。在政策執(zhí)行中采取各種方法調(diào)節(jié)各項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)，解決或消除各種矛盾與沖突，引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)和受眾互相配合協(xié)作。二是政策執(zhí)行中的方案調(diào)整。它既包括對原方案與實(shí)際問題之間產(chǎn)生的偏差的調(diào)整，也包括采用各種限制措施糾正偏離目標(biāo)的行為。

　　公共政策評估的用途：檢驗(yàn)政策效果的基本途徑；決定政策去向的依據(jù)；合理有效地配置政策資源的認(rèn)識基礎(chǔ)；進(jìn)行政策教育的重要方法；決策科學(xué)化和民主化的必由之路。政策評估的類型：正式評估和非正式評估；內(nèi)部評估和外部評估；事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。

　　8.行政決策的程序與體制

　　行政決策程序是指決策過程中的邏輯順序、基本步驟。建立健全民主決策的程序和制度，對實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化具有重要意義。

　　近幾十年來，不少學(xué)者對決策程序作了大量的研究，對決策程序的劃分繁簡不一，例如，赫伯特？A.西蒙認(rèn)為，決策過程包括“情報(bào)活動(dòng)”、“設(shè)計(jì)活動(dòng)”、“抉擇活動(dòng)”、“審查活動(dòng)”四個(gè)階段；哈羅德？孔茨認(rèn)為，在目標(biāo)已定的情況下，決策過程包括“擬定抉擇方案”、“評價(jià)抉擇方案”、“選取抉擇方案”三個(gè)階段；國內(nèi)許多學(xué)者也對此提出各種不同的概括。我們認(rèn)為，行政決策是一種行為過程，由一整套程序所構(gòu)成。決策程序可概括為如下四個(gè)階段：

　　①發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)。

　?、跀M制方案，論證篩選。

　?、墼u估選優(yōu)決斷方案。

　?、軐?shí)施反饋，修正完善。

　　行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員所形成的組織體系及其制度，它是隨社會政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)諸方面條件的發(fā)展變化而發(fā)展變化的。現(xiàn)代行政決策體制是由信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、中樞系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)五個(gè)部分組成。

　　行政決策信息系統(tǒng)是由人員、設(shè)備和程序組成的專門從事行政信息工作的綜合機(jī)構(gòu)，它是行政決策體制的基礎(chǔ)。我國行政決策信息系統(tǒng)主要包括信訪局、檔案館、統(tǒng)計(jì)局等。

　　行政決策咨詢系統(tǒng)是以各類專家為主體，以專門知識和技術(shù)為決策中樞系統(tǒng)提供決策依據(jù)，從而協(xié)助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行有效決策的組織形式。凡舉大事者，必有同謀；凡成大事者，必有善謀。目前，各級政府設(shè)立的政策研究室，國務(wù)院和各省政府建立的經(jīng)濟(jì)、科技研究中心等皆屬此類系統(tǒng)。其作用在于協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標(biāo)；為決策者提供解決問題的方案、途徑和方法，糾正決策者決策行為的偏差。

　　行政決策中樞系統(tǒng)是行政決策體制的核心，它由擁有行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員組成。決策過程中，中樞系統(tǒng)具有最高的權(quán)力，負(fù)有全面責(zé)任，它確定決策問題與決策目標(biāo)，評估選擇決策方案，監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施，并修正、完善決策。

　　行政決策執(zhí)行系統(tǒng)是指按照行政決策中樞系統(tǒng)的指令負(fù)責(zé)指揮實(shí)施決策方案的職能機(jī)構(gòu)?！傲挤啦哔F在能行”。行政決策執(zhí)行系統(tǒng)的任務(wù)在于建立科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，合理配置人、財(cái)、物，周密籌劃，積極協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。

　　行政決策監(jiān)控系統(tǒng)是對行政決策的制定和實(shí)施依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的組織機(jī)構(gòu)的總稱，包含內(nèi)部的監(jiān)控體系和外部的監(jiān)控體系。

　　9.行政決策的類型

　?、僖罁?jù)行政決策主體的地位，分為高層決策、中層決策和基層決策。

　?、谝罁?jù)行政決策問題重復(fù)程度，分為常規(guī)型決策和非常規(guī)型決策。

　　③依據(jù)行政決策的方式，分為經(jīng)驗(yàn)型決策和科學(xué)型決策。

　?、芤罁?jù)行政決策的可靠程度，分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策、不確定型決策。

　?、菀罁?jù)行政決策涉及的內(nèi)容，分為業(yè)務(wù)管理決策和機(jī)關(guān)管理決策。

　　⑥依據(jù)決策目標(biāo)要求，可分為最優(yōu)決策和滿意決策。

　　10.思想庫的特征與功能

　　思想庫（think tank）或腦庫（brain trust）是現(xiàn)代政策研究組織的別稱。它是政策主體的一個(gè)十分獨(dú)特而又非常重要的構(gòu)成因素，被認(rèn)為是現(xiàn)代決策鏈條中不可或缺的一環(huán)。該詞最早出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)期間的美國，用以指稱當(dāng)時(shí)軍事人員和文職專家聚集在一起制訂戰(zhàn)爭計(jì)劃及其他軍事戰(zhàn)略的安寧環(huán)境。后來美國總統(tǒng)哈里？杜魯門在1964年慶祝他80歲生日的講話時(shí)，將思想庫一詞來取代“智囊”。思想庫是政策過程中一個(gè)重要的參與者，在西方社會已成為對政策產(chǎn)生重要影響和對社會發(fā)展起巨大推動(dòng)作用的組織。所以，思想庫被稱為美國的第四部門，也有人把它們稱為第五種權(quán)力。政策的研究和咨詢是實(shí)現(xiàn)政治文明重要目標(biāo)的時(shí)代要求，是中國政策決策民主化、科學(xué)化的重要組成部分，思想庫積極參與到中國的政策過程中去是大勢所趨。胡錦濤指出：繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)，推進(jìn)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、科研方法創(chuàng)新，鼓勵(lì)哲學(xué)社會科學(xué)界為黨和人民事業(yè)發(fā)揮思想庫作用。

　?。?）思想庫的特征

　?、僖愿倪M(jìn)政策制定為目標(biāo)。

　?、谘芯咳藛T構(gòu)成的多學(xué)科性。

　?、蹚氖抡哐芯亢妥稍兊南鄬Κ?dú)立性。

　　④運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)手段。

　　（2）思想庫的功能

　?、偬峁┱呓ㄗh，作為咨詢參政機(jī)構(gòu)。

　?、谔峁W(xué)術(shù)思想，作為學(xué)術(shù)認(rèn)識機(jī)構(gòu)。

　?、厶峁┱呓Y(jié)果信息，作為評估機(jī)構(gòu)。

　?、芟蛘斔凸賳T和專家，作為人才交流、儲備機(jī)構(gòu)。

　?、葜圃燧浾?、傳播觀點(diǎn)，作為宣傳機(jī)構(gòu)。

　　【補(bǔ)充材料】

　　管理知識雖然大綱上沒有要求，但江蘇公考的歷年真題中卻常涉及，現(xiàn)將常識性的考點(diǎn)列出，大家有空看一看。

　　1、衡量管理工作的重要標(biāo)志--效率和效果，即績效。

　　2、管理工作具有科學(xué)性和藝術(shù)性的雙重特性。

　　3、管理的四個(gè)層次：①微觀管理學(xué)--以組織個(gè)體為研究對象；②中觀管學(xué)--群體……；③宏觀管理學(xué)--整體……；④管理學(xué)。

　　4、人本原理把人際關(guān)系放在首位，要把管理工作的重點(diǎn)放在激發(fā)被管理者的積極性上。其思想基礎(chǔ)是認(rèn)為人是具有多種需要的、復(fù)雜的“社會人”。

　　5、管理的方法：經(jīng)濟(jì)方法、法律方法、行政方法和教育方法。

　　6、管理者最重要的職能：決策和創(chuàng)新。

　　7、決策的實(shí)質(zhì)是選擇，選擇活動(dòng)方案的原則是滿意原則，而非最優(yōu)原則。

　　8、控制在整個(gè)管理活動(dòng)中起著承上啟下的作用，被認(rèn)為最具有規(guī)范性和技術(shù)性的環(huán)節(jié)。

　　9、公共行政的原則是法治原則、服務(wù)原則和效率原則三者的統(tǒng)一。

　　10、導(dǎo)向作用是公共行政的核心作用，是政府“領(lǐng)航”和“掌舵”職能的具體體現(xiàn)。

　　11、最早提出“行政學(xué)”概念的是斯坦因。

　　12、新古典管理時(shí)期，研究方法由規(guī)范轉(zhuǎn)向了實(shí)證方法。

　　13、“新公共管理”--用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來分析公共行政問題成為一個(gè)明顯的特征。

　　14、行政管理的環(huán)境：①宏觀環(huán)境-國情；②中觀環(huán)境-行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況；③微觀環(huán)境-行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部。其中微觀行政環(huán)境對行政活動(dòng)的影響最直接。

　　15、行政職能的主要特性：共同性、差異性和動(dòng)態(tài)性。

　　16、社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。

　　17、行政管理法律手段的特點(diǎn)：嚴(yán)肅性、權(quán)威性和規(guī)范性。

　　18、行政指令手段的特點(diǎn)：強(qiáng)制性、垂直性、靈活性、具體性。

　　19、經(jīng)濟(jì)手段最大的特點(diǎn)是控制的間接性。

　　20、職能目標(biāo)是行政組織存在的基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心。

　　21、行政組織就其領(lǐng)導(dǎo)體制而言，有首長制、委員會制和混合制三種類型。

　　22、行政體制的核心是行政系統(tǒng)內(nèi)的職權(quán)的劃分和配置。

　　23、行政體制實(shí)際上是一種制度體系，其最明顯的特征是超穩(wěn)定性（或是體制惰性）。

　　24、行政權(quán)力體制分為集權(quán)制和分權(quán)制。

　　25、選擇方案的過程是一個(gè)評估選優(yōu)的過程。

　　26、修正完善決策方案的做法，被稱為追蹤決策。

　　27、行政執(zhí)行的最基本特征是依法行政，與此相聯(lián)系，行政監(jiān)督的最基本的特征是依法監(jiān)督。

　　28、行政監(jiān)督的特點(diǎn)：法制性、多樣性、強(qiáng)制性、全民性。

　　29、聽證制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度，它是指行政主體作出影響行政相對人權(quán)益的決定前，由行政相對人表達(dá)意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度。

　　30、英國是文官制度建立最早的國家。

　　31、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)是一門介于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)之間的中觀科學(xué)。

　　32、領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)就是服務(wù)。

　　33、列寧曾尖銳地批評指出領(lǐng)導(dǎo)工作的職責(zé)不明是一種“最危險(xiǎn)的禍害”。

　　34、領(lǐng)導(dǎo)者最主要的職能是決策職能。