【社會(huì)問題的背景】
(1)2010年以來，在長(zhǎng)沙、武漢、太原等城市，相繼出現(xiàn)“地陷”。所謂“地陷”，實(shí)際上是一種地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)象，與地質(zhì)結(jié)構(gòu)、降雨和人類活動(dòng)有密切關(guān)系。權(quán)威地質(zhì)專家認(rèn)為，未來城市“地陷”將逐漸呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)，這使大城市將空間拓展、交通體系建設(shè)和公共設(shè)施完善的著眼點(diǎn)轉(zhuǎn)入地下的發(fā)展戰(zhàn)略，面臨新的考驗(yàn)。
2010年入夏幾場(chǎng)暴雨過后，長(zhǎng)沙市銀盆南路一些居民發(fā)現(xiàn)：銀盆南路和瀟湘路交叉處的人行道上突然出現(xiàn)了一個(gè)直徑40厘米左右的小坑。后來，路面塌陷面積越來越大，很快成了一個(gè)直徑3米、深2米的大坑，開始危及到機(jī)動(dòng)車道，大坑周邊的路面也逐漸出現(xiàn)裂痕。雖然市政部門在周圍建起了圍擋，但路上出現(xiàn)塌陷，讓周邊居民甚感不安。
距離銀盆南路不遠(yuǎn)的金星大道，2007年，一處建筑工地發(fā)生過一起“地陷吞人”事件。彼時(shí)，建筑工棚內(nèi)，地面突然塌陷，恰在洞口上方的一名建筑工人瞬間被“吞”了下去。聞?dòng)嵹s來的消防隊(duì)員當(dāng)即將工棚和相鄰的房屋拆掉，以塌陷處為中心，用鏟子向下挖。經(jīng)過近十個(gè)小時(shí)搜救，才發(fā)現(xiàn)已窒息身亡的建筑工人。
(2)2010年8月12日，太原、武漢兩地，兩座城市竟在同一天先后發(fā)生“地陷”。8月12日凌晨，武漢白沙洲大道一打樁機(jī)欲給橋墩打樁時(shí)，工地突然塌陷，形成一個(gè)面積約30平方米、深約6米的地洞，所幸無(wú)人員傷亡；同日上午8時(shí)25分左右，位于太原雙塔東街的山西省人民醫(yī)院應(yīng)急病房樓門前路面出現(xiàn)兩處塌陷，地陷樓塌的場(chǎng)面，引來了大批市民圍觀。
與采礦區(qū)地質(zhì)塌陷相比，城市“地陷”面積有限，但損失往往較大。一位長(zhǎng)期在地質(zhì)勘查一線的專家介紹，2008年4月，武漢市漢南區(qū)紗冒鎮(zhèn)鄰近長(zhǎng)江大堤發(fā)生地面塌陷，僅加固堤防就耗資近3000萬(wàn)元。而深圳市一座體育設(shè)施，施工過程中發(fā)生“地陷”，不但使工程停頓，還迫使業(yè)主耗巨資實(shí)施勘探和加固，增加投資超過1000萬(wàn)元。
每次“地陷”發(fā)生后，都會(huì)引來眾多網(wǎng)友評(píng)論，有的指稱是“地震前兆”，有的說是“外星人光顧”，還有的認(rèn)為是“2012地球?yàn)?zāi)難的信號(hào)”等等，在一定范圍內(nèi)形成恐慌情緒。
經(jīng)過專業(yè)部門調(diào)查，很多城市出現(xiàn)的“地陷”都與人類地下工程活動(dòng)有很大關(guān)系。
(3)長(zhǎng)沙市銀盆南路發(fā)生的地面塌陷，系持續(xù)暴雨導(dǎo)致銀盆南路地下一水管破裂所致。2007年，在“吞人”的工棚地面塌陷現(xiàn)場(chǎng)，搜救人員同樣在地下發(fā)現(xiàn)了破損的大型下水管道和湍急的管道水流。
2010年6月，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局組織南京、成都、武漢、湖南等地地質(zhì)調(diào)查中心和地質(zhì)調(diào)查院，選擇一些影響較大的“地陷”，如湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)塌陷、浙江黃衢南高速公路塌陷等展開調(diào)查。專家們發(fā)現(xiàn)，各地出現(xiàn)的“地陷”無(wú)外乎為兩種類型：一是巖溶塌陷，二是松散碎屑沉積層塌陷。
這些專家在各地調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，實(shí)地勘測(cè)的8處地面塌陷，都有工程活動(dòng)等人為因素的影響。他們認(rèn)為地質(zhì)因素是基礎(chǔ)，而“工程因素”與極端氣象一道，并列為誘發(fā)“地陷”的兩大外部原因。
被住建部授予“中國(guó)工程勘察大師”的教授級(jí)高級(jí)工程師范士凱指出，縱觀國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市的“地陷”，往往是隱伏在第四紀(jì)覆蓋層下的溶巖中存在巖溶空洞且存在與覆蓋層相連的通道，在某些自然因素或人為因素作用下，覆蓋層物質(zhì)沿著巖溶通道漏失到巖溶空洞中，引起覆蓋土體發(fā)生塌陷，導(dǎo)致地面出現(xiàn)塌陷。
幾位專家還強(qiáng)調(diào)要注意區(qū)分地面塌陷與“天坑”的不同，特別是媒體報(bào)道要規(guī)范使用，以免在社會(huì)上引起不必要的恐慌。
(4)中國(guó)地質(zhì)大學(xué)安全工程研究中心主任趙云勝說，他搜索了今年各地的相關(guān)報(bào)道，實(shí)際上絕大部分地陷、地裂等地質(zhì)災(zāi)害，都不是嚴(yán)格意義上的“天坑”。地質(zhì)學(xué)意義上的“天坑”，通常是指發(fā)育在可溶性巖層中，從地下通向地面，四周巖壁峭立，深度與平面寬度有百米至數(shù)百米以上，底部與地下河連接的特殊巖溶地形。由此可見，地面塌陷是必須加以防范的突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，“天坑”則是經(jīng)千萬(wàn)年方可形成的地質(zhì)現(xiàn)象，而將地陷視之為地震前兆，更是缺乏科學(xué)依據(jù)。目前世界上發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)的天坑約80個(gè)，其中有超過50個(gè)在中國(guó)，絕大多數(shù)位于黔南、桂西、渝東的喀斯特地區(qū)。
范士凱介紹說，城市地面塌陷國(guó)內(nèi)外都有發(fā)生，似乎是大家熟知的一種地質(zhì)災(zāi)害。但事實(shí)證明，許多人對(duì)它的實(shí)質(zhì)含義、類型、發(fā)生及分布規(guī)律并不真正了解，甚至存在一些誤區(qū)。比如一遇到地面塌陷就誤認(rèn)為是地下溶洞發(fā)生垮塌，這類塌陷本來是一種自然的物理地質(zhì)現(xiàn)象，人為活動(dòng)在多數(shù)情況下是誘發(fā)因素，只是在特殊情況下成為主導(dǎo)因素。但在塌陷發(fā)生后，往往是不分青紅皂白地追究人為責(zé)任，而不去深入探討自然規(guī)律。
他還指出，城市地面塌陷事故的宏觀定性預(yù)測(cè)是可以做到的，即根據(jù)石灰?guī)r多為東西走向分布、老黏性土不容易塌陷等地層、地貌特點(diǎn)，可以摸索出一些規(guī)律。因此，無(wú)論管理層或是老百姓，都沒必要“草木皆兵”。但要精確定位到哪個(gè)地方哪個(gè)時(shí)間發(fā)生地面塌陷，全世界還沒有一個(gè)國(guó)家能夠做到。也就是說，可以在類型、范圍等方面劃出一個(gè)可能塌陷區(qū)，但什么時(shí)候塌陷，還不能預(yù)測(cè)。
(5)近年來，我國(guó)城市地下空間開發(fā)迅猛發(fā)展。隨著地下空間開發(fā)利用，城市地層深處原始狀況開始逐漸被改變，城市“地陷”發(fā)生概率上升。一些地質(zhì)專家、國(guó)土資源部門官員接受本刊記者采訪時(shí)指出，當(dāng)前，我國(guó)城市地下空間存在多頭管理和立法空白，地下工程開發(fā)與施工各自為政，區(qū)域性地質(zhì)災(zāi)害公益普查遲遲不能起步，城市地下空間開發(fā)亟待建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系和有針對(duì)性的監(jiān)管辦法。
據(jù)武漢城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院提供的資料，在城市地下空間開發(fā)方面起步較早的上海，已開發(fā)地下空間面積約4000萬(wàn)平方米，形成超過10座以上大小不等的“地下城”。在武漢市，規(guī)劃在主城區(qū)684平方公里范圍內(nèi)，到2020年建成2000萬(wàn)平方米地下空間。在北京，每年計(jì)劃增加約300萬(wàn)平方米地下空間，到2020年，將建成9000萬(wàn)平方米的地下空間，人均5平方米。在長(zhǎng)沙，還計(jì)劃在城市西部一個(gè)水面數(shù)萬(wàn)平方米的湖泊下，建設(shè)水下商場(chǎng)、酒店、公共休閑設(shè)施等工程。
除了開發(fā)地下城市，過江隧道、各種管網(wǎng)系統(tǒng)入地、市內(nèi)軌道交通體系等城市地下工程建設(shè)、發(fā)展的速度也很快。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)1995年至2008年的十多年間，建有軌道交通的城市從2個(gè)增加到10個(gè)，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到835.5公里。目前，又有22個(gè)城市獲準(zhǔn)建設(shè)地鐵工程，總投資達(dá)8000多億元。
一些城市管理者針對(duì)社會(huì)上關(guān)于地下工程建設(shè)安全問題的疑問，往往突出強(qiáng)調(diào)技術(shù)手段。趙云勝指出，依照人類目前的技術(shù)，所有的地下工程，不對(duì)地面和周邊產(chǎn)生任何影響是不可能的，關(guān)鍵在于如何將影響控制在許可的范圍之內(nèi)。如地鐵工程盾構(gòu)施工，多在城市人口和建筑物密集的地段進(jìn)行，盾構(gòu)機(jī)從地下穿越各種建筑物、鐵路、河流、橋梁，施工質(zhì)量和安全隱患等問題不容忽視。2006年以來，包括北京在內(nèi)的城市，在地鐵盾構(gòu)施工中，就多次發(fā)生重大塌陷等事故。
(6)趙云勝認(rèn)為，從安全大局著眼，城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，首先需要信息調(diào)查，在此基礎(chǔ)上才有可能科學(xué)合理地利用開發(fā)空間資源。
湖北省國(guó)土資源廳地質(zhì)環(huán)境處處長(zhǎng)施偉忠說，當(dāng)前，城市地下空間開發(fā)利用關(guān)鍵性的基礎(chǔ)研究工作包括三個(gè)方面：一是巖溶分布、發(fā)育率及覆蓋層；二是地面塌陷的分布規(guī)律；三是地下水活動(dòng)狀況。弄清巖溶、土層和水的關(guān)系之后，城市地下空間開發(fā)對(duì)“地陷”之類的災(zāi)情才能做到可防、可控、可治。
“中國(guó)的地下工程施工技術(shù)，在全世界已經(jīng)居于先進(jìn)水平，光是對(duì)于城市地面塌陷多發(fā)區(qū)的勘測(cè)和評(píng)估，就已掌握了地震勘探技術(shù)、電法勘探技術(shù)、重力和磁法勘探、放射性勘探技術(shù)等?！狈妒縿P說，當(dāng)務(wù)之急，在于開展以城市為單位的“公益性地質(zhì)勘探普查”，以摸清地質(zhì)塌陷危險(xiǎn)區(qū)等情況。
范士凱說，考慮到國(guó)內(nèi)很多城市在這方面都做得很不夠，他曾在權(quán)威部門召開的定期專家座談上，連續(xù)四年提出這一建議，但沒有得到肯定性答復(fù)。有個(gè)別城市對(duì)這種提議感興趣，但請(qǐng)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)勘察設(shè)計(jì)單位做預(yù)算，發(fā)現(xiàn)這樣的普查需要經(jīng)費(fèi)約2000萬(wàn)元，后來也不了了之。
由于這項(xiàng)工作未被納入公共服務(wù)范疇，一般情況下，開發(fā)建設(shè)單位會(huì)考慮地下工程施工所在地的地殼受力層問題，但往往會(huì)縮減地質(zhì)勘探投入。而建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等職能部門，也大都考慮自己的“一畝三分地”，缺乏對(duì)區(qū)域性地質(zhì)勘探的興趣。
范士凱等人指出，國(guó)家應(yīng)該要求中心城市建立相應(yīng)的財(cái)政機(jī)制，以政府投入、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的方式，開展公益性區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害勘探調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，編制地下空間現(xiàn)狀及發(fā)展預(yù)測(cè)、開發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)模與布局、開發(fā)實(shí)施步驟等，才有科學(xué)依據(jù)。
(7)近些年，許多城市在建設(shè)中常常遭遇這般尷尬：計(jì)劃埋設(shè)管道的線路，已有其他造好的地下工程，使得管道線路不得不改道，因此成本大增。此外，高層建筑的樁基給地下空間開發(fā)造成新的障礙，對(duì)地下鐵道、地下管線等有延續(xù)性的工程建設(shè)造成非常大的困難。
施偉忠說，這些問題的深層次體制原因，在于城市地下空間管理存在“九龍治水”問題。與城市地下空間管理直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)，包括國(guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國(guó)防、文物保護(hù)等，管理主體職能交叉效率低下，多存在以部門利益取代公共利益等弊端。
【核心對(duì)策】
(1)由“地陷”問題，牽引出了目前城市地下空間管理所存在的“隱患”。我國(guó)應(yīng)該整合行政資源，對(duì)地下空間開發(fā)項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)審查、工程管理、安全監(jiān)督檢查等建立起信息共享、協(xié)調(diào)互動(dòng)、監(jiān)管與查處聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，在降低社會(huì)送審經(jīng)費(fèi)和時(shí)間成本的前提下提高管理效率。
同時(shí)，在城市地下空間開發(fā)建設(shè)步入“快車道”的背景下，亟待制定一部完整、權(quán)威的法律，來規(guī)范并解決開發(fā)權(quán)限、體制、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程等實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)城市地下空間開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理。
(2)為防止為地下水事故在修建地鐵隧道時(shí)頻發(fā)，應(yīng)將地下水管道鋪裝比地鐵修建位置更深的地下位置。施工前要組織地鐵修建方面的專家，針對(duì)修建地點(diǎn)的地質(zhì)情況進(jìn)行勘測(cè)和調(diào)研，對(duì)不同地質(zhì)采取不同的應(yīng)對(duì)方法。在施工過程中，要加大施工的監(jiān)管力度，要求施工單位嚴(yán)格按照施工規(guī)范和要求實(shí)施，徹底杜絕豆腐工程。
(3)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政績(jī)觀，避免政績(jī)考核指標(biāo)片面地與GDP掛鉤，用科學(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)城市化進(jìn)程，使狂飆突進(jìn)的地鐵施工適度“降溫”。
(4政府有關(guān)部門應(yīng)該鼓勵(lì)進(jìn)行地鐵修建技術(shù)的創(chuàng)新，逐步提高地鐵施工的技術(shù)，并借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。通過專業(yè)培訓(xùn)班等方式，全面提升地鐵管理部門人員的專業(yè)技能和素質(zhì)，防止“外行管理內(nèi)行”的情形。加大對(duì)施工人員的安全培訓(xùn)，提升安全意識(shí)，防止人為失誤所造成的“地陷”現(xiàn)象，同時(shí)減少地陷可能帶來的人員傷亡。
