公務員的概念、特征與分類

　　一、公務員的概念
　　《公務員法》第2條規(guī)定，“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！?
　　按照上述規(guī)定，是否屬于公務員，必須符合三個條件： 
　?。?）是依法履行公職。即依法從事公務活動的人員，他不是為自己工作，也不是為某個私人的企業(yè)或者組織工作或者服務。 
　?。?）是納入國家行政編制。公務員必須是納入國家行政編制序列、履行公職的人員。 
　?。?）是由國家財政負擔工資福利。也就是由國家為他們提供工資、退休和福利等保障。公務員屬于國家財政供養(yǎng)的人員，但并不是財政供養(yǎng)的人員都是公務員。

　　二、公務員制度堅持的原則
　　《公務員法》第4條規(guī)定：“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則?！?

　　三、公務員管理的一般原則
　?。ㄒ唬┕_的原則
　　公開的本意是不加隱蔽。公開的主要要求包括兩點：一是法規(guī)、政策公開，二是行政行為公開。 
　?。ǘ┢降鹊脑瓌t
　　我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。公務員管理的平等原則是憲法關于法律面前人人平等的原則在公務員制度中的體現(xiàn)和反映。 
　?。ㄈ└偁帗駜?yōu)的原則 
　　即在公務員的錄用、公開選拔和職務晉升等方面，引入競爭機制。在公開、平等的基礎上，在報考者之間、公務員之間展開競爭，實行優(yōu)勝劣汰，優(yōu)升劣降，好中選優(yōu)，以使優(yōu)秀人才脫穎而出，使公務員隊伍保持生機和活力，從整體上不斷提高公務員的素質(zhì)，提高行政效率。競爭的目的是為了擇優(yōu)，而擇優(yōu)的前提是必須存在競爭。競爭擇優(yōu)是公開平等的目的和必然結(jié)果。 
　?。ㄋ模┓ㄖ蔚脑瓌t 
　　即公務員管理依照法定的權(quán)限、條件、標準和程序進行。 

　　四、監(jiān)督與激勵并重原則
　?。ㄒ唬珓諉T的監(jiān)督約束
　　無論是從對權(quán)力監(jiān)督制約的需要，還是解決現(xiàn)實中存在的各種工作作風問題，都需要加強對公務員的監(jiān)督。 
　?。ǘ珓諉T的激勵保障
　　在加強對公務員監(jiān)督的同時，還應當對公務員給予激勵保障。 

　　五、公務員任用原則
　?。ㄒ唬┤稳宋ㄙt、德才兼?zhèn)洹?
　　它是黨的干部路線和方針的核心內(nèi)容。 
　?。ǘ┤罕姽J，注重工作實績
　　注重工作實績是功績制原則的具體體現(xiàn)，也就是以公務員工作實績作為評價的主要依據(jù)。 

　　六、分類管理原則
　　我國公務員法既按職位進行了分類，也按品位（職務、級別）進行了分類。關于公務員的分類管理制度將在下一章詳細介紹。

　　公務員的分類管理制度

　　一、職位分類制度
　　職位分類是一種以工作職位為主要依據(jù)的人事分類制度，是公務員各項管理制度的基礎和依據(jù)。
　?。ㄒ唬┞毼活悇e劃分
　　職位類別的劃分，是根據(jù)一定的標準將所有公務員職位劃分為若干類別。劃分職位類別，是職位的性質(zhì)、特點和管理的需要。根據(jù)本法的規(guī)定，目前我國的公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。 
　　1. 綜合管理類是指除專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類以及其他職位類別以外的公務員職位類別。綜合管理類職位是機關中數(shù)量最多的主體類別。
　　2. 專業(yè)技術類是指在機關中承擔專業(yè)技術職責，為實施公共管理提供直接的技術支持和保障的公務員職位類別。
　　3. 行政執(zhí)法類是指在工商、稅務、質(zhì)檢、環(huán)保等履行市場監(jiān)管與社會管理職能的行政執(zhí)法部門的基層單位的行政執(zhí)法職位中設置的公務員職位類別。
　　4. 關于法官與檢察官職位。與1993年國務院制定的國家公務員暫行條例相比，本法在公務員的范圍上有新的變化，法官和檢察官也納入了公務員的范圍。
　?。ǘ┞毼活悇e的增設
　　對于條件成熟，并且管理確實需要的職位，國務院可以規(guī)定增設除綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類以外的其他職位類別。 

　　二、品位分類
　　各國的人事分類制度，除職位分類外，還有一些國家實行品位分類，也即按職務、級別進行了分類。品位分類非常重視公務員的資格條件，并把它與公務員的官等緊密地結(jié)合起來。
　?。ㄒ唬╊I導職務與非領導職務
　　《公務員法》第16條規(guī)定，公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務是指機關中具有組織、管理、決策、指揮職能的職務。非領導職務是指不具有領導職責的職務。 
　?。ǘ┞殑諏哟?
　　1. 領導職務層次的設置。根據(jù)本法的規(guī)定，領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。
　　2. 非領導職務層次的設置。非領導職務層次在廳局級以下設置，在省部級以上不設置非領導職務。 
　?。ㄈ┕珓諉T的職務序列
　　所謂職務序列，包括職務的層次和職務的級別。 
　　綜合管理類的領導職務可以分為兩類：一類是實行選任制的領導職務，另一類是實行委任制的領導職務。

　　公務員的素質(zhì)保障制度

　　公務員的錄用
　　
　　錄用，是指機關通過法定程序，采用公開考試、嚴格考察的辦法和按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，選拔優(yōu)秀人才擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員的人事制度，具有公開性、平等性和競爭性三大特點。根據(jù)本法的有關規(guī)定，非公務員獲得公務員身份主要有四種方式：選任、調(diào)任、聘任和錄用，以錄用為主，選任、調(diào)任和聘用為輔。

　　公務員錄用的范圍、方法和標準

　　公務員法規(guī)定，錄用的范圍僅限于擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員。公務員錄用的辦法和原則是公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取。

　　公務員的考核

　　公務員考核是指公務員管理部門依照管理權(quán)限，依據(jù)公務員考核的內(nèi)容、標準、程序和方法，對公務員進行考察和評價，以此作為對公務員進行獎懲、培訓、辭退以及調(diào)整職務、級別和工資依據(jù)的制度。 

　　一、考核內(nèi)容
　　1. 考核的對象?？己说膶ο笾饕欠穷I導成員公務員。我國對領導成員和非領導成員的考核是兩套方法，非領導成員的考核適用公務員法中規(guī)定的程序，領導成員的考核適用其他相關規(guī)定。
　　2. 考核的內(nèi)容。公務員考核的內(nèi)容主要包括：德、能、勤、績、廉五個方面，其中以工作實績?yōu)橹攸c。

　　二、考核類型
　　依照不同的標準，公務員的考核有多種類型。我國公務員法中有關考核的類型，以舉行考核的時間為標準，分為平時考核和定期考核兩類。
　　1. 平時考核。平時考核，通常是指對公務員在日常工作中的表現(xiàn)及功過進行記錄，主要考核公務員的出勤情況和公務員遵守辦公規(guī)則情況，表現(xiàn)為考勤和工作檢查。 
　　2. 定期考核。定期考核，通常是指有關領導人員以及專門的考核機構(gòu)在一個工作年度結(jié)束后，按照規(guī)定的內(nèi)容、標準、程序和時限，在平時考核的基礎上對所屬公務員一年來各方面的實際表現(xiàn)進行集中統(tǒng)一的考察和評價活動。 

　　三、公務員考核的程序
　　這里所講的公務員考核程序，是指對非領導成員公務員進行年度考核的時候，為保證考核的客觀、公正而必須經(jīng)過的法定步驟或階段。
　　1. 對非領導成員公務員定期考核主要有以下程序：（1）個人總結(jié)。（2）聽取群眾意見。（3）主管領導提出的考核等次意見。（4）機關負責人或者經(jīng)授權(quán)的考核委員會確定考核等次。 
　　2. 對領導成員的定期考核。領導成員，按照《公務員法》第105條的規(guī)定，是指機關的領導人員，不包括機關內(nèi)設機構(gòu)擔任領導職務的人員。對領導成員的定期考核，由相應的主管機關按照有關規(guī)定辦理。 

　　四、公務員考核的等次
　　考核等次是對公務員本年度中實際表現(xiàn)優(yōu)劣的一種高度概括性評價形式?？己说却问枪珓諉T年度考核的最終結(jié)果，是一種法定的評價方式，每個考核等次都有相應的標準對應。公務員考核等次分為優(yōu)秀、稱職和不稱職三個等次。公務員法確立了“基本稱職”這一考核等次。

　　五、公務員考核結(jié)果的法律效力
　　定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。
　　考核的結(jié)果對于公務員具有比較大的影響。根據(jù)公務員法和有關規(guī)定，不同考核等次有相應的處理。
　　1. 對于考核結(jié)果為優(yōu)秀和稱職等次依法給以相應獎勵。
　　2. 對確定為“基本稱職”等次的人員，可視同“稱職”等次晉升級別和工資，但一年內(nèi)不得晉升職務，通過誡勉談話、離崗培訓等，促其改正提高。
　　3. 對于考核結(jié)果為不稱職的處理。（1）對確定為“不稱職”等次的人員，當年定為不稱職的，要按有關規(guī)定降職，工資級別作相應調(diào)整。降職后，其職務工資就近就低套入新任職務工資檔次。其原級別在新任職務對應級別范圍內(nèi)的，不降低原級別；原級別高于新任職務對應級別的，降到新任職務對應的最高級別，并執(zhí)行相對應的級別工資。(2)連續(xù)兩年確定為不稱職的，要按規(guī)定予以辭退。

　　公務員的培訓

　　一、公務員培訓的依據(jù)、方式和機構(gòu)
　　1. 分級分類培訓
　　公務員培訓的方式是分級分類進行。分級培訓就是根據(jù)每個公務員不同的級別，進行有針對性地培訓。分類培訓就是對不同類別的公務員進行有針對性的培訓。提高公務員素質(zhì)是進行公務員培訓的出發(fā)點。 
　　2. 培訓的機構(gòu)
　　國家建立專門的公務員培訓機構(gòu)。機關根據(jù)需要也可以委托其他培訓機構(gòu)承擔公務員培訓任務。

　　二、公務員培訓的種類和要求
　　公務員培訓分為職前培訓、在職培訓和對后備干部的培訓。其中，職前培訓就是初任培訓。在職培訓分為三類：任職培訓、專門業(yè)務培訓和更新知識培訓。
　　1. 初任培訓。初任培訓是對新錄用但尚未正式任職的公務員所進行的培訓。初任培訓在試用期內(nèi)進行，一般采取集中培訓和工作實習兩種形式。初任培訓合格者方能任職。
　　2. 任職培訓。任職培訓的對象是晉升一定領導職務的在職公務員。任職培訓一般在到職前進行，有特殊情況的，經(jīng)任免機關批準，也可先任職，但必須在任職后一年內(nèi)完成培訓。
　　3. 專門業(yè)務培訓。專門業(yè)務培訓是指國家機關為公務員從事專項工作而提供所需知識和技能的培訓。專項工作是指因國家和政府某些工作的需要，從政府機關臨時抽調(diào)公務員進行的工作，如人口普查、執(zhí)法檢查、經(jīng)濟普查等。
　　4. 更新知識培訓。更新知識培訓是指國家機關有計劃地對在職公務員進行的以增新、補充、拓寬相關知識為目的的再教育和再訓練，是我國公務員培訓中最常規(guī)的一種，其對象包括全體在職公務員，以脫產(chǎn)培訓為主。
　　5. 對后備領導人員有計劃地加強培訓。

　　三、公務員培訓管理
　　1. 培訓登記管理制度。對培訓進行登記管理，對公務員個人而言，就是要把公務員每次培訓的時間、內(nèi)容、表現(xiàn)、成績登記在冊，放入檔案，作為今后考核的內(nèi)容及任職、晉升的依據(jù)之一，防止參加培訓的公務員敷衍了事，隨意應付。
　　2. 培訓情況評估與使用。首先是將公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內(nèi)容。將公務員培訓情況、學習成績作為公務員任職、晉升的依據(jù)之一，也是任職、晉升條件本身的要求。

　　公務員的交流

　　一、公務員交流的概念
　　公務員的交流，是指機關根據(jù)工作需要或公務員個人愿望，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉等形式變換公務員的工作崗位，從而產(chǎn)生變更或消滅行政職務關系的活動和制度。它具有以下特征：
　　1. 公務員的交流，是一種橫向的平級調(diào)動，不涉及公務員的職務或級別的升降問題。 
　　2. 公務員交流范圍的廣泛性。公務員可以在公務員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。根據(jù)這一規(guī)定，我國公務員的交流，既包括不同機關、不同部門、不同地區(qū)、不同職位之間的交流，也包括機關與國有企事業(yè)單位工作人員之間的交流。 
　　3. 公務員交流形式的多樣性。根據(jù)本法的規(guī)定，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。 
　　交流可以分為依職權(quán)的交流和依申請的交流。依職權(quán)的交流，是指依機關所作出的交流決定而進行的交流，交流決定是一種行政命令，對公務員具有約束力，公務員應當服從機關的交流決定。依個人申請的交流，是指公務員個人有要求交流的合法而又正當?shù)睦碛啥鲃犹岢錾暾?，?jīng)機關批準后進行的交流。公務員本人申請交流的，按照管理權(quán)限審批。 

　　二、公務員交流的范圍和方式
　　國家實行公務員交流制度。公務員可以在公務員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。所謂“從事公務”，是指代表國家對公共事務進行的管理、組織、領導、監(jiān)督等活動。交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。與《國家公務員暫行條例》不同之處在于，公務員法將暫行條例中的輪換并入轉(zhuǎn)任中。
　?。ㄒ唬┱{(diào)任 
　　調(diào)任，是指機關以外的工作人員調(diào)入機關擔任領導職務或者副調(diào)研員以上的非領導職務，以及公務員調(diào)出機關任職。調(diào)任是機關與其外部系統(tǒng)之間人員交流的主要形式，它反映了公務員系統(tǒng)的外部開放程度。 
　　1. 調(diào)入?！豆珓諉T法》第64條規(guī)定：“國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調(diào)入機關擔任領導職務或者副調(diào)研員以上及其他相當職務層次的非領導職務?！?nbsp;
　　調(diào)入機關的人員只限于擔任領導職務或副調(diào)研員以上的非領導職務。由于主任科員以下的非領導職務公務員，采取公開考試，擇優(yōu)錄用的辦法。因此，不能從機關外部調(diào)入人員擔任主任科員以下的非領導職務，以免沖擊正常的考試錄用和晉升制度。 
　　調(diào)入人員一旦調(diào)入機關擔任某一職務，即取得公務員的身份和資格，適用公務員法進行管理，享受公務員的權(quán)利并履行公務員的義務。 
　　2. 調(diào)出。調(diào)出，是指公務員離開公務員隊伍到機關以外的單位任職。對調(diào)出機關的公務員沒有限制性要求，但是公務員的調(diào)出必須經(jīng)原任免機關批準，并要辦理調(diào)動手續(xù)，完成公務交接，必要時接收財務審計。公務員調(diào)出機關后，不再保留公務員的身份，其工作和工資待遇由接收單位按國家有關規(guī)定來安排和辦理。 
　　（二）轉(zhuǎn)任 
　　轉(zhuǎn)任，是指公務員因工作需要或其他正當理由在機關系統(tǒng)內(nèi)部的平級調(diào)動，它可以跨地區(qū)、跨部門，也可以在同一部門內(nèi)的不同職位之間進行。轉(zhuǎn)任是公務員在機關系統(tǒng)內(nèi)部的交流方式，是實現(xiàn)公務員合理流動的有效途徑。 
　　1. 轉(zhuǎn)任的條件與要求。公務員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行。（1）轉(zhuǎn)任者必須符合擬轉(zhuǎn)任職務資格條件的要求。（2）轉(zhuǎn)任必須在國家規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行，接收轉(zhuǎn)任公務員的機關必須有相應的職位空缺。 
　　2. 領導成員的轉(zhuǎn)任。對省部級正職以下的領導成員應當有計劃、有重點地實行跨地區(qū)、跨部門轉(zhuǎn)任。 
　　3. 機關內(nèi)部的轉(zhuǎn)任。對擔任機關內(nèi)設機構(gòu)領導職務和工作性質(zhì)特殊的非領導職務的公務員，應當有計劃地在本機關內(nèi)轉(zhuǎn)任。機關內(nèi)部轉(zhuǎn)任的對象，限于在同一職位連續(xù)任職超過一定年限的擔任領導職務和某些工作性質(zhì)特殊的非領導職務的公務員。機關內(nèi)部轉(zhuǎn)任的范圍限于本部門、本單位的不同職位。 
　?。ㄈ炻氬憻?nbsp;
　　掛職鍛煉是培養(yǎng)公務員、促進公務員成長的有效途徑，也是一種比較特殊的交流形式。公務員掛職鍛煉的目的主要是基于工作的需要以及培養(yǎng)鍛煉公務員的需要。 
　　根據(jù)公務員法的規(guī)定，公務員的掛職鍛煉是一種內(nèi)外混合型的交流方式，既可在上下級機關之間進行，也可以在不同地區(qū)的機關之間交流，還可以在機關與國有企事業(yè)單位之間進行。 
　　公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系。 
　　掛職鍛煉的對象是從在職公務員中選派的，并不是每一名公務員都要輪流去掛職鍛煉，一般來說，選派掛職鍛煉的對象主要是缺乏基層工作經(jīng)歷的公務員以及有培養(yǎng)前途的中、青年公務員。 
　　掛職鍛煉與調(diào)任和轉(zhuǎn)任不同，它不是通過交流而形成長期固定的職務關系，而只是臨時更換工作崗位，一般期限為一至二年，期滿后，仍回原機關工作。掛職鍛煉作為一種特殊的交流方式，并不引起公務員法律身份的產(chǎn)生或消滅，也不引起職務關系的變化。因為，在掛職鍛煉這種交流形式中，鍛煉人員并未改變他與原機關的人事關系，因此，無需辦理調(diào)動手續(xù)，其檔案和編制仍在原機關，只是在業(yè)務工作上受接收單位的領導。

　　公務員的職位聘任
　
　　職位聘任是機關通過合同選拔、任用公務員的一種人事管理制度。
　　一、聘任制適用范圍和方式
　　1. 專業(yè)性較強的職位。這些職位包括領導職位，也包括非領導職位。
　　2. 輔助性職位。
　　3. 涉及國家秘密的職位，不得實行職位聘任。涉及國家秘密的專業(yè)性較強的職位和輔助性職位也不實行聘任制。
　　4. 實行聘任的職位應經(jīng)公務員主管部門批準。實行聘任制應當經(jīng)過省級以上公務員主管部門批準?！笆〖壱陨瞎珓諉T主管部門”包括本法規(guī)定的中央公務員主管部門和省、自治區(qū)、直轄市公務員主管部門。
　　機關聘任公務員可以采取兩種方法：一種是公開招聘的方法，另一種是直接選聘的方法。 

　　二、聘任合同
　?。ㄒ唬┢溉魏贤暮炗?
　　簽訂聘任合同的主體是機關與公務員。簽訂聘任合同的原則是平等自愿、協(xié)商一致。聘任合同應當是書面形式的。簽訂聘任合同的目標是確定機關與所聘公務員雙方的權(quán)利、義務。聘任合同既可以簽訂，也可以變更或解除。變更是機關與所聘公務員權(quán)利、義務的變化，如同簽訂新的聘任合同。解除是指當事人雙方提前終止聘任合同的履行，即終止雙方的權(quán)利和義務關系。聘任合同依法訂立后，雙方當事人必須履行聘任合同規(guī)定的義務，但在發(fā)生特殊情況導致履行合同不可能，或者會招致一方或雙方利益的損害時，可以依法變更或者解除聘任合同。公務員法規(guī)定聘任合同經(jīng)雙方當事人協(xié)商一致可以變更或者解除。聘任合同的簽訂、變更或者解除，應當報同級公務員主管部門備案。
　?。ǘ┢溉魏贤谙?nbsp;
　　任合同采取有固定期限，聘任合同期限為一年至五年。具體合同期限確定為幾年，由公務員和機關協(xié)商確定。聘任合同的試用期就是在訂立聘任合同的時候，規(guī)定一定時間的試用期限，為1個月至6個月。 
　?。ㄈ┤耸聽幾h仲裁制度 
　　聘任爭議是一種合同爭議，通過人事爭議仲裁方式予以解決是比較妥當?shù)?。因而《公務員法》第100條規(guī)定，“國家建立人事爭議仲裁制度?！?nbsp;
　　1. 人事爭議仲裁的原則。人事爭議仲裁應當根據(jù)合法、公正、及時處理的原則，依法維護爭議雙方的合法權(quán)益。 
　　2. 人事爭議仲裁機構(gòu)。人事爭議仲裁由人事爭議仲裁委員會處理。人事爭議仲裁委員會由公務員主管部門的代表、機關代表和聘任制公務員代表以及法律專家組成。仲裁委員會處理案件實行仲裁庭、仲裁員制度。 
　　3. 人事爭議仲裁的時限和裁決的執(zhí)行。聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的，可以自爭議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。如果超過六十日，仲裁委員會可以不受理。仲裁委員會受理后，對案件作出裁決，當事人應當履行。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執(zhí)行。