第一章 公共行政

　　1.公共行政與公共行政學(xué)

　?。?）“行政”是公共行政的基本概念  公共行政，通常稱行政管理，亦稱行政。行政中的“行”，是指執(zhí)行、推行；“政”，意即政事、國(guó)事。行政，就是執(zhí)掌政務(wù)、推行政令的意思，是指國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)。公共行政是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。其特點(diǎn)體現(xiàn)為：公共行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會(huì)管理活動(dòng)；公共行政是為國(guó)家政治統(tǒng)治服務(wù)的政治性活動(dòng)；依法辦事是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)特征；社會(huì)民主是有效公共行政的基礎(chǔ)保證；公平原則是現(xiàn)代公共行政的出發(fā)點(diǎn)。

　?。?）政治與行政  政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。政治是國(guó)家意志的表述，行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行。政治和行政分離的理論是對(duì)19世紀(jì)80年代美國(guó)政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。

　　從馬克思主義的觀點(diǎn)看來(lái)，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。

　　（3）管理與行政  管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。國(guó)家產(chǎn)生以后，國(guó)家政務(wù)逐漸從混沌的社會(huì)事務(wù)中分離出來(lái)，并逐漸出現(xiàn)了以國(guó)家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)和集團(tuán)。但在國(guó)家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此而形成不同的管理主體和管理行為。行政與管理并非兩個(gè)對(duì)立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政是整個(gè)管理系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，是眾多管理門類中最重要的門類之一。

　　公共行政是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的公共管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由權(quán)威性的公共組織--政府來(lái)承擔(dān)和完成的。從這一意義上說(shuō)，公共行政就是政府管理，公共行政學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。公共行政同非行政性的管理活動(dòng)有一個(gè)顯著區(qū)別，即公共行政是一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的管理，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)憑借國(guó)家法定權(quán)力、依法管理國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)。

　?。?）立法、司法和行政  西方國(guó)家把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國(guó)家實(shí)行“三權(quán)分立”制，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情而采取的國(guó)家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。

　?。?）公共行政學(xué)  公共關(guān)行政學(xué)，一般稱行政管理學(xué)，又稱行政學(xué)。公共行政學(xué)是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它包括如下的要點(diǎn)：

　　公共行政主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，公共行政主體是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。理解國(guó)家行政機(jī)關(guān)與非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的區(qū)分，其中有行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的區(qū)別；行政機(jī)關(guān)與審判、檢察機(jī)關(guān)的區(qū)別；公安、監(jiān)察、司法行政機(jī)關(guān)與審判、檢察機(jī)關(guān)的區(qū)別。

　　公共行政的客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

　　公共行政活動(dòng)的根本原則是依法管理。

　　國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。行政活動(dòng)是具有規(guī)律性的，公共行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政活動(dòng)建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上，從而提高行政效率。

　　公共行政學(xué)是綜合性的學(xué)科。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。

　　公共行政學(xué)是由公共行政的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨公共行政實(shí)踐的發(fā)展而不斷地補(bǔ)充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨公共行政實(shí)踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴(kuò)展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善?；趯?duì)公共行政學(xué)研究對(duì)象的理解，公共行政學(xué)研究的主要內(nèi)容包括：公共行政學(xué)是一門科學(xué)；公共行政是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑；公共行政是由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理；公共行政是一個(gè)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的活動(dòng)過(guò)程；公共行政要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和效率；行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)；現(xiàn)代高科技在公共行政過(guò)程中的廣泛運(yùn)用，使現(xiàn)代公共行政在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代公共行政學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。

　　公共行政學(xué)的研究方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。公共行政學(xué)是具有鮮明的階級(jí)性和社會(huì)性、理論性和應(yīng)用性、獨(dú)立性和綜合性的學(xué)科。

　　公共行政學(xué)是研究公共行政規(guī)律的科學(xué)，是一門在國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理中起著重要作用的理論性和應(yīng)用性相統(tǒng)一的綜合性學(xué)科。它在當(dāng)今世界各國(guó)備受重視，并得到迅速的發(fā)展。自產(chǎn)生以來(lái)，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點(diǎn)的研究方法，例如，從演繹研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。

　　2.公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

　　公共行政學(xué)誕生于美國(guó)。美國(guó)的學(xué)者和改革家對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動(dòng)的變化而言，主要有：

　　政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預(yù)社會(huì)生活的“行政國(guó)家”。

　　行政職能加強(qiáng)和行政活動(dòng)范圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而“功績(jī)制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。

　　行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大的財(cái)政開支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　上述客觀條件，推動(dòng)了公共行政學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)的美國(guó)。因此，從這一意義上說(shuō)，公共行政學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特（Leonard  D?White，1891～1958）出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對(duì)公共行政學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使公共行政學(xué)成為一門獨(dú)立的重要學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展階段具體可分為以下四個(gè)階段。

　　科學(xué)管理時(shí)期。科學(xué)管理時(shí)期是公共行政學(xué)的形成階段。這個(gè)階段的公共行政學(xué)深受“管理之父”泰羅倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論的影響，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去?！胺▏?guó)科學(xué)管理之父”法約爾提出的行政管理的14項(xiàng)“普遍原則”，美國(guó)行政學(xué)家古立克首倡的行政管理“七職能說(shuō)”，“組織理論之父”馬克斯？韋伯的官僚集權(quán)組織理論，是這一時(shí)期具有代表性的理論研究成果，至今仍有著廣泛的影響。

　　行為科學(xué)時(shí)期。行為科學(xué)時(shí)期著眼于行政現(xiàn)象中人的行為的動(dòng)機(jī)、過(guò)程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵(lì)的功能和民主的領(lǐng)導(dǎo)方式，而不拘泥于制度、法規(guī)、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。麥格雷戈的X理論和Y理論、巴納德的社會(huì)系統(tǒng)組織理論和西蒙的決策理論體系是這一時(shí)期具有影響的理論研究成果。

　　現(xiàn)代化管理時(shí)期?，F(xiàn)代化管理時(shí)期是各種現(xiàn)代科學(xué)的最新成果被廣泛運(yùn)用于公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域，使公共行政學(xué)日益成為多種學(xué)科相互交叉相互滲透的綜合性學(xué)科。例如里格斯的行政生態(tài)理論。

　　新公共管理時(shí)期。新公共管理時(shí)期是20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的“管理主義”模式，對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和實(shí)踐提出了尖銳的批評(píng)和挑戰(zhàn)，認(rèn)為在20世紀(jì)大多數(shù)時(shí)期占支配地位的公共行政的傳統(tǒng)模式正在開始轉(zhuǎn)換為新公共管理的模式，傳統(tǒng)的官僚制正在被以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的模式所取代。這一時(shí)期的主要理論有布坎南的公共選擇與政府理論、奧斯本的企業(yè)家政府理論。

　　公共行政學(xué)在中國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展：1935年張金鑒教授撰寫的《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》，是我國(guó)第一部系統(tǒng)的行政管理學(xué)專著。黨的十一屆三中全會(huì)開始了社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地?cái)[在人們的面前，也因此而推動(dòng)人們對(duì)公共行政學(xué)的重新認(rèn)識(shí)。我國(guó)公共行政學(xué)在恢復(fù)重建的同時(shí)獲得迅速和健康的發(fā)展。

　　3.行政環(huán)境與行政管理

　　行政環(huán)境是公共行政的前提、依據(jù)和施加影響的對(duì)象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問(wèn)題。行政系統(tǒng)不是孤立地、封閉地存在于社會(huì)之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開放系統(tǒng)，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統(tǒng)的正常運(yùn)行。因此，對(duì)行政環(huán)境的研究亦是系統(tǒng)論的內(nèi)在要求。

　　行政環(huán)境是行政生態(tài)學(xué)理論的重要內(nèi)容，是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法來(lái)研究行政學(xué)，研究行政系統(tǒng)與其周圍環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。

　　生態(tài)學(xué)這個(gè)詞最初是通過(guò)美國(guó)哈佛大學(xué)教授約翰？高斯引進(jìn)公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國(guó)社會(huì)與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，強(qiáng)調(diào)了外部生態(tài)因素對(duì)公共行政的重要性。按照高斯的觀點(diǎn)：公共行政生態(tài)學(xué)包括對(duì)人、地區(qū)或財(cái)產(chǎn)、人所處的自然和社會(huì)技術(shù)、思想等方面的研究。據(jù)此，行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)的本身，而應(yīng)跳出行政系統(tǒng)，從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來(lái)考察行政，亦即考察一國(guó)的行政與該國(guó)社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)系。美國(guó)著名行政學(xué)家里格斯在高斯等人理論基礎(chǔ)之上，從一個(gè)更廣泛的范圍內(nèi)分析了行政和經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會(huì)背景、文化背景、經(jīng)濟(jì)背景、政治背景等因素聯(lián)系起來(lái)考察，對(duì)世界各國(guó)的公共行政進(jìn)行了比較分析，并將其區(qū)分為三種模式：

　?。?）融合型  農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式。其特征主要表現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)水平是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權(quán)力來(lái)源于君主，實(shí)行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟(jì)上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)。

　?。?）棱柱型  農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡時(shí)期的行政模式。其特征可概括為三個(gè)方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。

　?。?）衍射型  工業(yè)社會(huì)的行政模式。其特征主要體現(xiàn)：社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為依靠市場(chǎng)和價(jià)值規(guī)律為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權(quán)在民，民眾的思想和行為對(duì)政府的行政決策有較大的影響，行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義。

　　因此，行政生態(tài)學(xué)的研究范圍主要包括兩個(gè)方面：其一，探討各國(guó)所特有的社會(huì)文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國(guó)的公共行政。其二，探究各國(guó)的公共行政又如何影響該國(guó)的社會(huì)變遷及發(fā)展。

　　行政環(huán)境是指行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì)界的?？傊彩亲饔糜谛姓到y(tǒng)、并為行政系統(tǒng)反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。

　　公共行政與行政環(huán)境是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構(gòu)成行政生態(tài)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現(xiàn)在公共行政對(duì)行政環(huán)境的改善和塑造方面。

　?。?）行政環(huán)境決定和制約公共行政

　　首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，當(dāng)階級(jí)出現(xiàn)，國(guó)家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒(méi)有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒(méi)有存在的可能。例如，在原始社會(huì)，管理只具有社會(huì)屬性，不具有政治屬性，不需要代表統(tǒng)治階級(jí)意志的公共行政。

　　其次，公共行政必須適應(yīng)行政環(huán)境。構(gòu)成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國(guó)家和地區(qū)，其發(fā)展水平存在著很大的差異性。公共行政本身沒(méi)有嚴(yán)格的好與壞的區(qū)分，惟有適應(yīng)其現(xiàn)狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應(yīng)行政環(huán)境，也就是說(shuō)，政府沒(méi)有適應(yīng)環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政。比如一些落后國(guó)家不考慮本國(guó)國(guó)情，盲目移植一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政經(jīng)驗(yàn)，其結(jié)果造成天下大亂，事與愿違。

　　毛澤東曾言：“認(rèn)清中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)，就是說(shuō)，認(rèn)清中國(guó)的國(guó)情，乃是認(rèn)清一切革命問(wèn)題的基本依據(jù)?！泵珴蓶|正是從舊中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)出發(fā)，科學(xué)地闡明了當(dāng)時(shí)中國(guó)革命的對(duì)象、任務(wù)、動(dòng)力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問(wèn)題，從而為我國(guó)新民主主義革命制定了一條正確的方針路線，引導(dǎo)革命取得了勝利，人們將其稱為“井岡山式”的革命道路。

　　由于各國(guó)自然資源的結(jié)構(gòu)不同，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、生產(chǎn)部門的結(jié)構(gòu)與布局皆會(huì)有所不同，進(jìn)而影響到行政系統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)與功能體系。例如，擁有相當(dāng)富饒的草原，使新西蘭成為一個(gè)畜牧業(yè)非常發(fā)達(dá)的國(guó)家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國(guó)家將石油開發(fā)與加工作為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱。上述不同國(guó)家，都根據(jù)自身的行政環(huán)境特點(diǎn)設(shè)置了相應(yīng)的政府管理部門，執(zhí)行著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理功能。從軍事角度而言，英國(guó)是一個(gè)島國(guó)，有著優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標(biāo)，制定了進(jìn)攻型的國(guó)防戰(zhàn)略，在政府國(guó)防部系統(tǒng)內(nèi)，海軍部門始終居于主導(dǎo)地位。而瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰德、法兩個(gè)強(qiáng)國(guó)的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結(jié)盟，否則會(huì)觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國(guó)防主體，制定了中立性的防御型國(guó)防戰(zhàn)略，在其軍事部門中，陸軍占絕對(duì)支配的地位。

　　再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。隨著歷史的演進(jìn)，社會(huì)的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對(duì)行政環(huán)境不斷變化的認(rèn)識(shí)、把握和調(diào)整中達(dá)到平衡和適應(yīng)的。這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共行政必須要適應(yīng)這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢(shì)浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個(gè)道理。以我國(guó)為例，自改革開放以來(lái)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，特別是隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，公共行政也隨之進(jìn)行了一系列變革，以適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規(guī)則導(dǎo)向型取代權(quán)力導(dǎo)向型，以溫和服務(wù)型的權(quán)力作用方式取代強(qiáng)制命令型的權(quán)力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責(zé)任，從傳統(tǒng)的權(quán)力導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的規(guī)則導(dǎo)向型，從全能政府走向效能政府，從無(wú)限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務(wù)型政府。

　?。?）公共行政對(duì)行政環(huán)境的反作用  公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動(dòng)的，它對(duì)行政環(huán)境具有能動(dòng)的反作用。正確認(rèn)識(shí)和合理發(fā)揮這種作用，是實(shí)施公共行政的主要目標(biāo)，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達(dá)到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標(biāo)去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會(huì)使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國(guó)家由于政府官員的普遍腐敗、營(yíng)私舞弊導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的敗壞，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引起民眾對(duì)政府的強(qiáng)烈不滿。公共行政對(duì)行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，公共行政對(duì)行政環(huán)境的能動(dòng)作用也越來(lái)越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個(gè)社會(huì)的治亂興衰。

　　中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)行政環(huán)境對(duì)行政管理提出的要求體現(xiàn)為：

　　①要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持對(duì)外開放，吸收國(guó)外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施有中國(guó)特色的行政管理。

　　②要堅(jiān)定地把組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的最主要職能。

　　③要根據(jù)各地區(qū)、各方面的不同情況和條件，實(shí)施行政管理。

　　④要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的艱巨性和長(zhǎng)期性，從國(guó)情出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)。

　?、菀择R克思主義為指導(dǎo)，努力建設(shè)社會(huì)主義精神文明，兩個(gè)文明同時(shí)抓，兩者結(jié)合，相互促進(jìn)。

　?、迗?jiān)持行政改革，在改革中提高效率，實(shí)現(xiàn)行政職能。

　　4.行政職能

　　行政職能體現(xiàn)了政府管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)和方向，是政府活動(dòng)內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)。在不同的國(guó)家，行政職能是不同的。即使在同一個(gè)國(guó)家，不同歷史時(shí)期的行政職能也不同，行政職能會(huì)隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉(zhuǎn)變行政職能這個(gè)關(guān)鍵，加強(qiáng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能，大力減少審批事項(xiàng)，增強(qiáng)服務(wù)功能，對(duì)于我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，起著關(guān)鍵性作用。

　　（1）概念與分類  行政職能亦稱政府職能，是政府依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動(dòng)的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。行政職能有三個(gè)主要特征，即共同性、差異性和動(dòng)態(tài)性。共同性和差異性體現(xiàn)了行政職能共同的管理功能和不同的階級(jí)屬性；動(dòng)態(tài)性說(shuō)明行政不是一成不變的，它隨著國(guó)家社會(huì)生活的變化而變化，社會(huì)變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因。

　　行政職能的主要內(nèi)容分為基本職能和運(yùn)行職能。基本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國(guó)家社會(huì)生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。

　　政治職能：軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)職能。

　　經(jīng)濟(jì)職能：宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管職能。

　　文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。

　　社會(huì)職能：社會(huì)保障、社會(huì)化服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護(hù)、人口問(wèn)題。

　　行政管理的運(yùn)行職能是按照管理過(guò)程來(lái)劃分的行政職能：決策職能、計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。

　　（2）西方國(guó)家行政職能的演變  前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國(guó)家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來(lái)維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。

　　前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

　　自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)？斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

　　進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一時(shí)期資本主義國(guó)家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

　　當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。當(dāng)代西方國(guó)家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：行政職能逐漸擴(kuò)大。政治職能中的暴力職能相對(duì)減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過(guò)與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來(lái)達(dá)到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會(huì)化同步進(jìn)行。為確保公共行政活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國(guó)家在行政改革中都加強(qiáng)政府宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。

　　西方國(guó)家行政職能演變的軌跡為：弱勢(shì)政府→ 強(qiáng)勢(shì)政府 → 有限政府。

　?。?）轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變  行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。

　　我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變行政的經(jīng)濟(jì)職能，確立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政的經(jīng)濟(jì)職能體系。職能方式的轉(zhuǎn)變：由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

　　職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國(guó)，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。這其中政企是否分開是區(qū)分傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要標(biāo)志，也是轉(zhuǎn)變行政職能的根本途徑。理順政府與社會(huì)的關(guān)系主要體現(xiàn)：在管理范圍上，改變?cè)瓉?lái)由政府包辦一切社會(huì)事務(wù)的做法，向社會(huì)提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣?huì)”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，大力培育社會(huì)中介組織、為社會(huì)中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理中介事務(wù)；加快社會(huì)保障制度的改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，從而確立起政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。（璧塵提醒：結(jié)合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“大部制”的相關(guān)內(nèi)容）

　?。?）我國(guó)行政審批制度的改革  我國(guó)行政審批制度改革的必要性體現(xiàn)為：以行政審批作為管理經(jīng)濟(jì)的主要手段，實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，是阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的；各級(jí)政府和各部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行政審批過(guò)多，環(huán)節(jié)繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強(qiáng)烈的問(wèn)題；我國(guó)加入世貿(mào)組織后，政府部門減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進(jìn)行政審批制度改革，對(duì)于深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加強(qiáng)改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都具有重要意義。

　　行政審批制度改革所應(yīng)遵循的原則體現(xiàn)為：合法原則、合理原則、效能原則、責(zé)任原則、監(jiān)督原則。

　　5.行政組織

　?。?）涵義  行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統(tǒng)一。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成公共行政任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會(huì)團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。

　　（2）我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成  我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)按其性質(zhì)和職能分為5部分：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)家軍事機(jī)關(guān)，國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)。

　　我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。我國(guó)國(guó)家主席是國(guó)家機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分。國(guó)家主席是整個(gè)國(guó)家的代表，是國(guó)家元首，其地位和職權(quán)是其他國(guó)家機(jī)關(guān)所不能代替的。國(guó)家主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，任期與全國(guó)人民代表大會(huì)任期相同，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。國(guó)家主席的職權(quán)是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決定來(lái)行使的。我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)是中央人民政府即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。因此，國(guó)務(wù)院以及它領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級(jí)人民政府，構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系。這兩大國(guó)家機(jī)關(guān)體系之間，存在著監(jiān)督與被監(jiān)督以及分工合作的密切聯(lián)系。

　　我國(guó)軍事機(jī)關(guān)是中央軍事委員會(huì)，它是全國(guó)武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。中央軍事委員會(huì)由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實(shí)行主席負(fù)責(zé)制。中央軍事委員會(huì)主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會(huì)主席提名，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)投票決定。中央軍事委員會(huì)每屆任期與全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同。中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。我國(guó)國(guó)家審判機(jī)關(guān)是人民法院，人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

　　在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)居于首要地位。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，它們都由人民和人民代表選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)。包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，都由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和賦予職權(quán)，并在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)它負(fù)責(zé)。

　　我國(guó)人民代表大會(huì)制的具體優(yōu)越性體現(xiàn)為：（曾在省考主觀題中出現(xiàn)過(guò)大題）

　　①有利于保證中央和地方國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。我國(guó)中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在人民代表大會(huì)制度下，最高權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)修改憲法，制定法律，決定國(guó)家的一切重大問(wèn)題，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守和執(zhí)行，國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，一切地方行政機(jī)關(guān)都要服從它的領(lǐng)導(dǎo)，從而集中全國(guó)立法權(quán)、行政權(quán)于中央；同時(shí)地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)遵守與執(zhí)行，有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)一切重大問(wèn)題；省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、省及自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)制定地方性法規(guī)；民族自治機(jī)關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)；特別行政區(qū)根據(jù)憲法、特別行政區(qū)基本法以及其他有關(guān)本區(qū)域法律，行使最高自治權(quán)等。這些重要規(guī)定，保證了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又有利于進(jìn)一步發(fā)揮地方政權(quán)機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性。

　　②有利于保障人民當(dāng)家作主。我國(guó)人民代表大會(huì)是由人民民主選舉的代表組成，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國(guó)的選舉權(quán)是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權(quán)利者外，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。通過(guò)選舉，全國(guó)各民主黨派、各階層、各民族、各社會(huì)職業(yè)均有代表被選入人民代表大會(huì)，從而使人民代表大會(huì)在決定問(wèn)題時(shí)既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。

　　③有利于國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。“議行合一”是我國(guó)人民代表大會(huì)制的基本活動(dòng)原則。我國(guó)人民代表大會(huì)制實(shí)行“議行合一”，是指既制定法律、決定國(guó)家大事，又組織行政機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作，并且通過(guò)它的代表向人民群眾傳達(dá)它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動(dòng)帶領(lǐng)群眾認(rèn)真貫徹執(zhí)行。人民代表大會(huì)之所以便于實(shí)行“議行合一”，是因?yàn)樗褔?guó)家權(quán)力集中起來(lái)由自己行使。這種國(guó)家權(quán)力的全權(quán)性，使它成為行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，并有權(quán)議決國(guó)家大事，使其有權(quán)組織其他國(guó)家機(jī)關(guān)，特別是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，并領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督它們執(zhí)行法律和決議。

　?。?）行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)置  行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政效率的重要組織保證。

　　行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒(méi)有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過(guò)多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。

　　管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。

　　行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代公共行政的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級(jí)政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結(jié)構(gòu)。

　　單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代國(guó)家政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，都是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的相互結(jié)合、交錯(cuò)的“層級(jí)-職能結(jié)構(gòu)”。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補(bǔ)充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。

　　行政組織設(shè)置的原則主要為：職能需要原則、完整統(tǒng)一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設(shè)置原則。

　?。?）行政組織的類型  行政組織按照工作性質(zhì)、職能作用的不同，可以分為：

　　領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。是指中央人民政府和地方各級(jí)人民政府的行政首腦機(jī)關(guān)，它是行政管理機(jī)構(gòu)即行政組織的指揮決策中心。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的功能，主要是通過(guò)行政首長(zhǎng)在民主集中制基礎(chǔ)上行使其職權(quán)來(lái)實(shí)施的。

　　職能機(jī)關(guān)。是指在行政機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，分管某一方面的行政管理事務(wù)的專業(yè)性的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

　　輔助機(jī)關(guān)。是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與職能機(jī)關(guān)設(shè)置的行政組織，它在行政管理活動(dòng)中擔(dān)任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機(jī)關(guān)，輔助行政首長(zhǎng)進(jìn)行決策、處理專門事務(wù)，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，并管理行政組織內(nèi)部的日常事務(wù)。

　　咨詢參謀機(jī)關(guān)。是行政管理決策中不可或缺的一環(huán)，它具有相對(duì)獨(dú)立性和研究的靈活性。我國(guó)政府體系中的經(jīng)濟(jì)研究中心以及類似的各種研究中心、顧問(wèn)機(jī)關(guān)等，均為咨詢參謀機(jī)關(guān)。

　　派出機(jī)關(guān)。是根據(jù)行政管理的需要，按法律規(guī)定或經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)所設(shè)立的，但不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它的主要任務(wù)是代表上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督下級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，貫徹執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決策，完成上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)下達(dá)的工作任務(wù)。我國(guó)地方各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區(qū)公所，市轄區(qū)人民政府派出的街道辦事處等。

　　非常設(shè)機(jī)關(guān)。是為處理某一階段性的、專門性的行政事務(wù)或者組織協(xié)調(diào)某種跨地區(qū)、跨部門工作而設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)。前者由于其存在時(shí)間相對(duì)較短，所以又稱臨時(shí)機(jī)構(gòu)；后者雖然為常設(shè)機(jī)構(gòu)，但屬于議事、協(xié)調(diào)、決策性機(jī)構(gòu)，一般也列為非常設(shè)機(jī)構(gòu)范疇。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱一般為委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，其主要成員通常由領(lǐng)導(dǎo)同志兼任。

　　（5）行政組織理論  早期的行政組織理論形成于20世紀(jì)20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學(xué)管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。

　　從20世紀(jì)30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關(guān)系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過(guò)程組織理論。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。

　　20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權(quán)變組織理論。

　　系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。

　　（6）行政組織體制  行政組織體制為行政組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門之間的權(quán)力分配關(guān)系。

　　根據(jù)行政組織最高決策權(quán)歸屬人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為：首長(zhǎng)制、委員會(huì)制與混合制。

　　首長(zhǎng)制（一長(zhǎng)制或獨(dú)任制）。指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌的行政組織體制。特征：行政首長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權(quán)，其他領(lǐng)導(dǎo)成員均為行政首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，而無(wú)決定權(quán)。美國(guó)的總統(tǒng)制是首長(zhǎng)制的典型。首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)為：事權(quán)集中，責(zé)任明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，易于保密。缺點(diǎn)體現(xiàn)為：個(gè)人專制，濫用職權(quán)，易陷于管見。

　　委員會(huì)制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上人員組成的集體或委員會(huì)所執(zhí)掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個(gè)以上的地位平等的委員所負(fù)責(zé)，行政組織的最高決策權(quán)屬于全體委員，“少數(shù)服從多數(shù)”。瑞士是委員會(huì)制的典型國(guó)家。委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：集思廣益，互相監(jiān)督。缺點(diǎn)：責(zé)任分散，權(quán)、責(zé)相同，難以保守秘密。

　　根據(jù)中央行政組織與地方行政組織權(quán)力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制。

　　集權(quán)制是中央行政組織對(duì)地方行政組織有完全的指揮監(jiān)督權(quán)。法國(guó)是較為典型的國(guó)家。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局，層級(jí)節(jié)制，指揮靈便，令行禁止，人力、財(cái)力、物力集中。其缺點(diǎn)體現(xiàn)為：機(jī)關(guān)專制和個(gè)人獨(dú)裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。

　　分權(quán)制是地方行政組織對(duì)本地方事務(wù)有自主決定權(quán)。美國(guó)是實(shí)行分權(quán)制的國(guó)家之一，其州政府的自主權(quán)很大。優(yōu)點(diǎn)：因地制宜、民主原則、防止上級(jí)專斷與個(gè)人獨(dú)裁。其缺點(diǎn)體現(xiàn)為：易出現(xiàn)地方本位主義。

　　均權(quán)制是中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據(jù)是孫中山先生的“均權(quán)”學(xué)說(shuō)。

　　6.行政領(lǐng)導(dǎo)制度

　　行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說(shuō)可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本性上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人可以與組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)順暢開展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不至于無(wú)的放矢。根據(jù)這三個(gè)不同的層次，我們重點(diǎn)研究幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

　?、倜裰骷兄剖敲裰髦坪图兄朴袡C(jī)結(jié)合的一種制度。民主集中制是我國(guó)根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國(guó)憲法把民主集中制作為人民民主專政國(guó)家政權(quán)的組織原則和國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來(lái)。

　?、诩w領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

　　集體領(lǐng)導(dǎo)是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度，即對(duì)重大問(wèn)題，由領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)全體成員討論，做出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。

　　個(gè)人分工負(fù)責(zé)制就是行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的意志而密切配合，各司其職，各盡其責(zé)。

　　集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。集體領(lǐng)導(dǎo)的決策是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)意志實(shí)現(xiàn)的途徑。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就要反對(duì)個(gè)人說(shuō)了算和不敢負(fù)責(zé)的官僚主義傾向。

　　行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是相對(duì)于委員會(huì)制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制相結(jié)合制度的一種具體形式。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長(zhǎng)決定，行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

　　7.行政道德

　　行政道德是職業(yè)道德或行業(yè)道德的一種類型，是人們?cè)诠残姓顒?dòng)中的道德觀念和行為規(guī)范的總和，是一般道德在行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是統(tǒng)治階級(jí)的道德對(duì)公共行政活動(dòng)的特殊要求。

　　行政道德與行政心理既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，同屬于行政文化范疇，又在行政文化構(gòu)架中處于不同層次。

　　行政道德的功能，是在公共行政活動(dòng)中，對(duì)行政者自身完善和進(jìn)步所具有的功效和意義，表現(xiàn)在對(duì)行政者的規(guī)范、約束、教育、調(diào)節(jié)和激勵(lì)等方面。

　　行政道德是整個(gè)政府規(guī)范體系的一個(gè)重要組成部分，加強(qiáng)行政道德建設(shè)有利于行政系統(tǒng)按照正確的方向運(yùn)行和行政系統(tǒng)效率的提高；有助于社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)和全社會(huì)道德水平的提高；有助于政府信任感的建立和愛(ài)國(guó)主義精神的發(fā)揚(yáng)光大。

　　我國(guó)公務(wù)員的道德規(guī)范體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

　　忠誠(chéng)可靠。對(duì)于我國(guó)公務(wù)員而言，忠誠(chéng)這一規(guī)范的最基本內(nèi)容就是忠于政府、忠于國(guó)家、忠于人民。忠誠(chéng)這一道德規(guī)范蘊(yùn)含著兩個(gè)層次的含義：其一，要自覺(jué)自愿地、認(rèn)真細(xì)致地履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，用行動(dòng)去體現(xiàn)自己內(nèi)心對(duì)政府、對(duì)國(guó)家、對(duì)人民的忠誠(chéng)。簡(jiǎn)而言之，這種忠誠(chéng)不是來(lái)自法律的強(qiáng)制，而是源自心靈的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。其二，公務(wù)員的生活、工作是具體而豐富的，必須要求無(wú)論是在法律規(guī)定的情境之內(nèi)，還是在法律規(guī)定的情境之外，公務(wù)員都必須充分尊重公民意志，維護(hù)政府形象，努力為人民服務(wù)。要超越法律、法規(guī)，無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在、無(wú)事不在地體現(xiàn)一個(gè)公務(wù)員的忠誠(chéng)。

　　誠(chéng)信正派。這是指公務(wù)員必須誠(chéng)實(shí)、值得信賴、作風(fēng)正派，具備高尚人格。

　　盡職盡責(zé)。作為道德規(guī)范的盡職盡責(zé)，首先是要求每個(gè)公務(wù)員能忠于職守。其次，要求公務(wù)員勇于創(chuàng)新，開拓進(jìn)取。再次，盡職盡責(zé)是要求在工作中克服官僚主義。

　　廉潔奉公。這是指公務(wù)員要為官清正，不以權(quán)謀取任何私利。是否有一支廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍，是國(guó)家興衰、政府存亡的關(guān)鍵因素之一。國(guó)家公務(wù)人員要做到廉潔奉公、不謀私利，必須加強(qiáng)道德修養(yǎng)，具備兩個(gè)意識(shí)：一是具備公仆意識(shí)，二是應(yīng)具備牢固的法律意識(shí)。公務(wù)員能否模范地遵紀(jì)守法，對(duì)社會(huì)道德風(fēng)尚具有重要影響。公務(wù)員的道德影響力，不僅在政府體系中是互動(dòng)的，而且在政府與社會(huì)之間也是互動(dòng)的。

　　8.電子政務(wù)

　　電子政務(wù)（Electronic Government）是基于Internet的電子化狀態(tài)中，政府利用網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)對(duì)行政事務(wù)的管理，又稱為電子化政府。電子政務(wù)是新技術(shù)革命時(shí)代、社會(huì)信息化和政府改革的產(chǎn)物。

　?。?）社會(huì)信息化及其發(fā)展  社會(huì)信息化的內(nèi)涵：所謂社會(huì)信息化，是以計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)和傳輸手段的廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)和標(biāo)志的新技術(shù)革命，影響和改造社會(huì)生活方式與管理方式的過(guò)程。

　　隨著信息發(fā)生量以及社會(huì)對(duì)信息需求量的迅速、大量增加，信息傳輸手段受到世界主要國(guó)家政府的高度重視，以信息處理技術(shù)為基礎(chǔ)的信息傳輸手段現(xiàn)代化，就是目前社會(huì)信息化的主要內(nèi)容。信息傳輸手段的現(xiàn)代化，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為核心?，F(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)以其速度快、容量大等特征，被稱之為信息高速公路，并成為信息化建設(shè)中的重點(diǎn)工程?，F(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與使用，使信息傳輸手段有了質(zhì)的改變，帶動(dòng)了信息產(chǎn)業(yè)化，極大地提高了社會(huì)信息化的程度。

　　（2）社會(huì)信息化的發(fā)展概況  20世紀(jì)70年代以來(lái)，以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)，其重大發(fā)展主要體現(xiàn)在以下方面：系統(tǒng)功能的強(qiáng)化和擴(kuò)大化。信息系統(tǒng)功能的發(fā)展，經(jīng)歷了由20世紀(jì)60年代的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)（Data Processing Systems，DPS）、管理信息系統(tǒng)（Management Information Systems，MIS）向70年代的決策支持系統(tǒng)（Decision Support Systems，DSS）、國(guó)家信息系統(tǒng)（National Information Systems，NIS）和80年代的專家系統(tǒng)（Expert Systems，ES）的開發(fā)與擴(kuò)大過(guò)程。

　　系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化?，F(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)的核心是計(jì)算機(jī)信息處理系統(tǒng)，因此可將信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，分為“單主機(jī)-單用戶”、“單主機(jī)-多用戶”、“多主機(jī)-多用戶”和“智能終端-多主機(jī)-多用戶”等階段。目前，全球最大的現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)是國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)（Internet），這實(shí)際上是多個(gè)網(wǎng)絡(luò)的集合。

　　系統(tǒng)利用的高速化和高效化。以國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的形成為標(biāo)志，可把當(dāng)今時(shí)代稱為“網(wǎng)”的社會(huì)。全球性信息網(wǎng)絡(luò)使信息共享的程度得到極大提高，但是必須看到，只有“入網(wǎng)者”才可成為“共享者”，只有具備“網(wǎng)上優(yōu)勢(shì)者”才是真正的、最成功的“共享者”。

　　信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。信息系統(tǒng)的發(fā)展與信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展總是相互關(guān)聯(lián)的，共同代表著社會(huì)信息化整體發(fā)展的水平。信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要體現(xiàn)在：電子信息技術(shù)和設(shè)備制造業(yè)的迅速發(fā)展。

　　電子信息服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。

　　信息產(chǎn)業(yè)政策的制定。

　?。?）我國(guó)社會(huì)信息化的重點(diǎn)工程  我國(guó)的社會(huì)信息化進(jìn)展，目前主要體現(xiàn)在“中國(guó)國(guó)家計(jì)算與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施”工程的建設(shè)上。1993年我國(guó)政府根據(jù)國(guó)家建設(shè)對(duì)信息加工、處理、傳輸、交流的迫切要求，逐年開始實(shí)施一系列的建網(wǎng)工程，其重點(diǎn)工程主要包括：“金橋工程”--經(jīng)濟(jì)信息通信網(wǎng)絡(luò)工程、“金關(guān)工程”--外貿(mào)海關(guān)系統(tǒng)的電子信息聯(lián)網(wǎng)工程、“金卡工程”--電子貨幣聯(lián)網(wǎng)工程、“金稅工程”--稅務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)工程、“金農(nóng)工程”--農(nóng)業(yè)綜合管理及服務(wù)信息系統(tǒng)工程、“金企工程”--工業(yè)生產(chǎn)與流通信息系統(tǒng)工程、“金智工程”--教育科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)工程、“金宏工程”--國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控信息系統(tǒng)工程、“金財(cái)工程”--國(guó)家預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的信息系統(tǒng)工程、“金盾工程”--社會(huì)穩(wěn)定和安全的電子信息網(wǎng)絡(luò)、“金質(zhì)工程”--防偽打假的電子信息系統(tǒng)、“金水工程”--監(jiān)測(cè)治理水旱災(zāi)情的電子信息系統(tǒng)等等。這些工程的建成，將完善我國(guó)的國(guó)家信息網(wǎng)絡(luò)，為信息高速公路的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)施上述“12金”工程計(jì)劃的同時(shí)，我國(guó)于1995年建成中國(guó)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)骨干網(wǎng)（Chinanet），與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)（Internet）聯(lián)接，接受并提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。

　?。?）社會(huì)信息化對(duì)行政信息管理的影響  社會(huì)信息化帶來(lái)行政信息工作數(shù)量、質(zhì)量、種類、速度等方面的重大變化，對(duì)行政信息的管理產(chǎn)生深刻影響，這主要體現(xiàn)在以下要求：

　　管理技術(shù)的要求。必須采用先進(jìn)的現(xiàn)代化的管理技術(shù)，以完成行政信息管理所擔(dān)負(fù)的任務(wù)。從技術(shù)進(jìn)步角度看，行政信息管理的新的技術(shù)要求包括：電子計(jì)算機(jī)技術(shù)，通信技術(shù)，多媒體技術(shù)。

　　管理制度的要求。社會(huì)信息化，尤其互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的形成與應(yīng)用，對(duì)于行政信息的管理提出了更高的要求，如國(guó)家行政信息主權(quán)性、保密性的要求，國(guó)家信息網(wǎng)絡(luò)安全性的要求，國(guó)際間信息獲取競(jìng)爭(zhēng)性的要求等等。

　　管理機(jī)構(gòu)和組織的要求。各種區(qū)域性、多國(guó)性、國(guó)際性互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，絕非意味著信息網(wǎng)絡(luò)的無(wú)政府狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)的管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)的責(zé)任，更要加強(qiáng)技術(shù)和行政上的管理。前者如制定技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)使用標(biāo)準(zhǔn)，以及資源分配；后者如網(wǎng)絡(luò)及其使用的監(jiān)管、安全制度的執(zhí)行等。在網(wǎng)絡(luò)化逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，離不開管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化后，更需要有專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)信息管理工作。社會(huì)信息化向信息管理提出信息用戶組織的新要求。在行政活動(dòng)中利用行政信息的個(gè)人或團(tuán)體，都是行政信息系統(tǒng)的用戶。

　　管理觀念的要求。對(duì)于行政信息的管理者來(lái)說(shuō)，應(yīng)在新的信息環(huán)境和管理任務(wù)的條件下，增強(qiáng)以下觀念：依法管理的觀念，信息道德觀念，信息競(jìng)爭(zhēng)觀念。

　?。?）我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展及其影響  我國(guó)政府發(fā)展電子政務(wù)、推進(jìn)政府信息化的主要任務(wù)集中在以下七個(gè)領(lǐng)域：一是大力推進(jìn)政府業(yè)務(wù)的應(yīng)用建設(shè)，包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，公文、信息無(wú)紙化傳輸系統(tǒng)建設(shè)，多媒體應(yīng)用系統(tǒng)和決策服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。二是加強(qiáng)政府辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)和辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。三是籌建辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)和政府的公眾信息政府網(wǎng)站。四是建立和完善共享性信息資源庫(kù)。五是做好計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全保密工作。六是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)工作。七是抓好與系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用相關(guān)的法規(guī)工作。

　　電子政務(wù)的保障。為了有效地發(fā)展電子政務(wù)，我國(guó)在加大建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)電子政務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)法規(guī)的建立。

　　電子政務(wù)對(duì)政府的影響：

　?、俑淖冋M織狀態(tài)。電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)勢(shì)必導(dǎo)致政府組織狀態(tài)的變化，使行政組織結(jié)構(gòu)扁平化、政府組織無(wú)縫化。

　?、谔岣哒姓省ｋ娮诱?wù)的實(shí)現(xiàn)將極有效地提高政府的行政效率，這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，電子化技術(shù)提供了迅速、及時(shí)和廣泛獲取行政信息的有效手段，增強(qiáng)了政府對(duì)管理變量的把握能力和迅速反應(yīng)能力。其次，電子化的行政方式為實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的充分性提供了有效保障，可更充分地滿足公眾在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)，以各種渠道獲取自己所期望的服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容的要求，如政府正積極實(shí)施的“在線預(yù)約、線上發(fā)證、在線報(bào)稅、在線繳款、在線申辦”，以及“單一窗口”的“一網(wǎng)式”公共服務(wù)等。再次，電子化的管理手段改變了傳統(tǒng)的人工方式，在處理大量的公共事務(wù)過(guò)程中，減少了工作時(shí)間，降低了人力成本，提高行政資源的有效產(chǎn)出的量。最后，電子化的政務(wù)流程為克服機(jī)械化政務(wù)流程弊端提供了可能，機(jī)械化政務(wù)流程的弊端主要有三多，即會(huì)議多、發(fā)文多、環(huán)節(jié)多，這些弊端的克服有待于信息的迅速傳導(dǎo)與回應(yīng)、信息的及時(shí)處置與靈活對(duì)應(yīng)等電子化網(wǎng)絡(luò)流程的實(shí)現(xiàn)。

　?、鄞龠M(jìn)政府民主化發(fā)展。民主化是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然趨勢(shì)，電子政務(wù)的深入開展將從四個(gè)方面促進(jìn)政府民主化進(jìn)程：第一，電子政務(wù)促進(jìn)政務(wù)公開，避免暗箱操作，減少“尋租”行為。第二，電子政務(wù)促進(jìn)信息公平。第三，電子政務(wù)促進(jìn)公眾監(jiān)督。第四，電子政務(wù)促進(jìn)公眾參與。

　　總之，電子政務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展既是新技術(shù)在政府管理中的運(yùn)用，也是管理理念革新與發(fā)展的必然結(jié)果。積極推進(jìn)電子政務(wù)，有助于簡(jiǎn)化工作程序，提高政府管理的透明度，改進(jìn)政府形象，優(yōu)化機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，提高辦事效率，提高政府工作人員的素質(zhì)與公民的參政程度。

　　9.行政監(jiān)督

　　行政監(jiān)督是國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民及國(guó)家行政組織自身對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程和行為所實(shí)施的監(jiān)督。行政執(zhí)行的最基本的特征是依法行政，與此相聯(lián)系，行政監(jiān)督的最基本特征是依法監(jiān)督。從不同的角度，可以將行政監(jiān)督劃分為不同的類型。

　　①依行政監(jiān)督的主體劃分。政黨監(jiān)督；權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的監(jiān)督，即外部監(jiān)督體系與內(nèi)部監(jiān)督體系。

　?、谝佬姓O(jiān)督體系的劃分。外部監(jiān)督，即政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介、人民群眾等對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門、審計(jì)部門的專門監(jiān)督以及上下級(jí)、平級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督。

　?、垡佬姓O(jiān)督的性質(zhì)劃分。一般監(jiān)督，指各監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督對(duì)象的全部行政行為實(shí)行廣泛的、經(jīng)常的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，如中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民代表大會(huì)依照法律所賦予的權(quán)力對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的監(jiān)督；專門監(jiān)督，指擔(dān)負(fù)專門監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，如各類監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。

　?、芤辣O(jiān)督的層次劃分。高層監(jiān)督；中層監(jiān)督；基層監(jiān)督。

　?、菀缹?shí)施監(jiān)督的時(shí)間劃分。事前監(jiān)督；事中監(jiān)督；事后監(jiān)督。

　　行政監(jiān)督的意義和作用體現(xiàn)為：

　?、傩姓O(jiān)督有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，確保國(guó)家法律、法規(guī)、方針政策的貫徹實(shí)施。

　?、谛姓O(jiān)督有助于激勵(lì)行政工作人員成為人民勤務(wù)員，即社會(huì)公仆。

　　③加強(qiáng)行政監(jiān)督是發(fā)展民主政治、維護(hù)人民的合法權(quán)益的重要途徑。

　?、芡晟坪蛨?zhí)行行政監(jiān)督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進(jìn)廉政建設(shè)的必要措施。

　　⑤加強(qiáng)行政監(jiān)督有助于支持各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使法定權(quán)力，保障憲法、法律、法規(guī)實(shí)施。

　　10.行政效率

　　（1）涵義  行政效率是行政管理的核心問(wèn)題，也是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。行政效率是指在保證政府活動(dòng)目標(biāo)方向正確并給社會(huì)帶來(lái)有益成果的前提下，行政產(chǎn)出與行政投入之間的比率。盡管行政效率本身不是行政管理的環(huán)節(jié)和手段，但它在整個(gè)行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次以及人員中都有體現(xiàn)，是行政管理中各種因素和手段作用的綜合反映，是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政工作結(jié)果的度量和評(píng)價(jià)。

　?。?）行政效率在行政學(xué)研究中的歷史演變  傳統(tǒng)行政學(xué)理論關(guān)于行政效率的基本觀點(diǎn)。美國(guó)公共行政自威爾遜以來(lái)，一直視效率為其追求的終極目標(biāo)，國(guó)內(nèi)有人把效率作為美國(guó)公共行政主義范式的主要價(jià)值取向。

　　新公共管理理論與實(shí)踐中的行政效率。20世紀(jì)后20年在西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，是建立在現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理方法之上的新理論。從國(guó)內(nèi)外學(xué)者描繪的新公共管理的基本特征看，當(dāng)代西方國(guó)家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為績(jī)效，即追求“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness；即效益、效率、效能）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。

　?。?）行政效率的要素

　　效益要素：

　?、傩姓顒?dòng)的總方向和性質(zhì)，即是否符合人民利益和社會(huì)發(fā)展要求，是否符合國(guó)家的基本方針政策。

　?、诟黜?xiàng)行政決策的質(zhì)量，即是否符合科學(xué)規(guī)律和現(xiàn)實(shí)條件。

　?、鄹鞣N行政工作的質(zhì)量，即其結(jié)果是否符合法律的、計(jì)劃的和技術(shù)的要求。

　?、茉谝欢〞r(shí)期內(nèi)完成的行政任務(wù)的數(shù)量。

　　經(jīng)濟(jì)要素：

　　效率是指投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，其中必定包含著經(jīng)濟(jì)要素。一切對(duì)效率的追求，都要遵循經(jīng)濟(jì)原則。由于行政產(chǎn)出受社會(huì)需要、客觀條件和行政工作計(jì)劃等制約，行政工作任務(wù)量不能任意擴(kuò)大。所以，經(jīng)濟(jì)要素在行政效率中主要表現(xiàn)為行政投入量。從經(jīng)濟(jì)角度講，提高行政效率的主要途徑在于減少投入，即降低行政費(fèi)用，節(jié)約行政開支。

　　時(shí)間要素：

　　①時(shí)間是完成行政任務(wù)的基本條件。任何行政任務(wù)的完成都需要一定的時(shí)間。

　?、跁r(shí)間是一般人類勞動(dòng)的自然尺度。一切人力、物力、財(cái)力的消耗，勞動(dòng)時(shí)間是衡量勞動(dòng)本身的自然尺度。在這個(gè)意義上時(shí)間是對(duì)行政投入的一種量度。

　　③時(shí)間是具體行政活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)尺度。某種具體的行政工作多久才能完成，必然有現(xiàn)實(shí)的時(shí)間是尺度，或者幾周，或者幾小時(shí)，這就是行政工作的周期。這里的時(shí)間是具體的、現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樗攘康牟皇浅橄蟮囊话闳祟悇趧?dòng)，而是具體完成某項(xiàng)特殊行政任務(wù)的勞動(dòng)。

　?、苄姓ぷ饕v究時(shí)限。所有的行政工作，通常都應(yīng)有一個(gè)最遲的完成期限。超過(guò)這個(gè)期限，就可能造成嚴(yán)重的損失。時(shí)限與速度不同，它的意義是保守的。就是說(shuō)，提前不一定有積極意義，而延誤則必有消極影響。公共行政的現(xiàn)代化水平越高，組織越嚴(yán)密，時(shí)限的意義就越重要。

　　（4）行政效率測(cè)定的原則

　?、俟残姓樯鐣?huì)主義政治服務(wù)的原則。

　　②量與質(zhì)統(tǒng)一的原則。

　?、鄱唐谛Чc長(zhǎng)期效果統(tǒng)一的原則。

　　④局部效益與全局效益統(tǒng)一的原則。

　?。?）行政效率測(cè)量

　　公共部門效率問(wèn)題的特殊性：

　　①政府部門提供的公共物品或服務(wù)由于是一種“非市場(chǎng)產(chǎn)出”，政府產(chǎn)出一般不可能像市場(chǎng)交易那樣容易界定，并且在對(duì)行政部門進(jìn)行具體的績(jī)效考核時(shí)還必須要綜合考慮有形的和無(wú)形的、直接的和間接的、眼前的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的相關(guān)因素，因而就增加了這種考核的難度。

　?、趶恼膊块T本身的特性和政府的外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，由于政府等級(jí)官僚制的結(jié)構(gòu)特征，政府本身既存在著“內(nèi)部效應(yīng)”，又受到許多外在因素的制約。

　?、酃策x擇理論認(rèn)為，擔(dān)任政府公職的是有限理性、自私的人，政府機(jī)構(gòu)本身也具有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的膨脹，行政成本增高，行政效率下降。

　　行政效率的技術(shù)性測(cè)量：行政總產(chǎn)出與行政總投入的比率。具體涉及：

　?、傩姓M(fèi)用測(cè)量法；

　　②行政功能測(cè)量法；

　?、坌姓卦u(píng)分法；

　?、軜?biāo)準(zhǔn)比較法。

　　行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)：

　?、傩姓繕?biāo)和行政決策本身的正確性，看其是否能夠代表國(guó)家意志和人民群眾的利益。

　?、谛姓?shí)施過(guò)程中的方向性偏差，看其是否偏離預(yù)定行政目標(biāo)所確立的方向。

　　③行政管理中長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益與局部利益的關(guān)系，看其是否統(tǒng)籌兼顧、有機(jī)結(jié)合。

　?。?）行政效率的提高  不斷提高行政效率是行政管理的基本要求。行政效率的提高是個(gè)全局性、綜合性的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)行政管理的實(shí)踐，影響行政效率的因素，主要為以下幾個(gè)方面：行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置；行政職位的設(shè)置；行政管理的過(guò)程與環(huán)節(jié)；行政人員的素質(zhì)與使用；行政管理的方式和技術(shù)；行政系統(tǒng)的外部環(huán)境。

　　影響行政效率的因素是多方面的，提高行政效率也需從多方面進(jìn)行改進(jìn)：

　?、偻七M(jìn)機(jī)構(gòu)改革，建立合理的行政管理體制。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，是提高行政效率的組織保證。

　?、谪瀼匾婪ㄐ姓?，實(shí)現(xiàn)行政管理法制化。

　?、厶岣咝姓藛T的素質(zhì)。深化人事制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)制度，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政隊(duì)伍，是提高行政效率的關(guān)鍵。

　　④實(shí)現(xiàn)管理技術(shù)和方式的現(xiàn)代化，這是提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　?、莞纳菩姓h(huán)境和工作條件。行政環(huán)境對(duì)各個(gè)層次的行政機(jī)關(guān)和行政人員提高效率影響極大。要積極推進(jìn)政治體制改革，理順黨政關(guān)系，規(guī)范中央與地方的關(guān)系，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系；大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，加快市場(chǎng)體制建設(shè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；努力提高全民思想素質(zhì)和文化素質(zhì)，樹立良好社會(huì)風(fēng)氣，消除腐敗現(xiàn)象。有了良好的外部環(huán)境，提高行政效率才具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。